II OSK 1380/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2025 r. sygn. akt II SAB/Gl 225/24 w sprawie ze skargi A. C. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić A. C. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 lutego 2025 r., II SAB/Gl 225/24 oddalił skargę A. C. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały. Skarżący złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez bezpodstawną odmowę przyjęcia pisma adresowanego do Wojewody; 2) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności wnioskowanej przez skarżącego bądź innej czynności w celu faktycznego przyjęcia wniosku z datą pierwotnego nadania i wszczęcia żądanego postępowania administracyjnego; 3) art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie ostrzeżenia stron, że pisma wysłane na upubliczniony adres Wydziału Spraw Cudzoziemców Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego - ul. [...] w [...] - nie wywołują według organu skutków prawnych; 4) art. 7a § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przyjęcia od strony bezprawnie zwróconej po awizacji korespondencji do organu, tak aby organ mógł prowadzić postępowanie administracyjne na wniosek z 6 maja 2024 r., gdyż to był ostatni dzień legalnego pobytu skarżącego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej; 5) art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie przepisu dającego organowi prawo do nieodbierania korespondencji kierowanej na adres, w którym mieści się jednostka organizacyjna organu rozpatrująca sprawę skarżącego; 6) art. 61 § 3 k.p.a. poprzez niewszczęcie postępowania administracyjnego, mimo istnienia ku temu przesłanek w postaci pisma, którego przyjęcia organ odmówił; 7) art. 89 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wyznaczenia rozprawy w celu przekazania organowi wniosku, który wszczął postępowanie administracyjne, a nie był w posiadaniu organu; 8) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie w sprawie art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargo kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/40, następuje to niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej. Sytuacja, o której mowa w art. 189 p.p.s.a., ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ Sąd I instancji rozpoznał merytorycznie skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, która była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 53 § 2b p.p.s.a. Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji jest uprzednie wniesienie przez skarżącego ponaglenia. Powołany wyżej przepis (art. 53 § 2b p.p.s.a.) stanowi, że skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w części sprawozdawczej uzasadnienia zaskarżonego wyroku opisał tok czynności podejmowanych w sprawie, w której skarżący zarzucił Wojewodzie Śląskiemu pozostawanie w bezczynności, w tym przywołał, odwołując się do treści skargi i odpowiedzi na nią, fakt złożenia przez cudzoziemca ponaglenia, niemniej, w kontekście wymogu samodzielnego rozważenia, czy doszło do spełnienia przez skarżącego tego warunku rozpoznania wniesionej skargi, nie dokonał analizy pisma skarżącego z 13 lipca 2024 r., które miałoby stanowić wskazywany środek prawny. Dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt stały uzależniona była od uprzedniego zarzucenia przez skarżącego w piśmie skierowanym do organu wyższego stopnia (Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców) zaistnienia w tejże sprawie stanu, do którego odwołał się ustawodawca w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. niedochowania terminu do jej załatwienia. Tymczasem treść pisma uznanego przez Sąd za ponaglenie nie dotyczyła przekroczenia terminu, w którym powinien zostać rozpoznany wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, ale odnosiła się wyłącznie do zgłoszonego przez stronę innego żądania (przeprowadzenia rozprawy administracyjnej), czemu towarzyszyło wskazanie, iż w ocenie skarżącego organ powinien bez zbędnej zwłoki "ustosunkować się" do niego, albowiem charakter wnioskowanej czynności nie wymaga podejmowania przez organ czasochłonnych ustaleń. Wystąpienie pismem z 7 czerwca 2024 r. o wyznaczenie rozprawy administracyjnej i złożenie następnie, wobec milczenia Wojewody Śląskiego, ponaglenia, w którym naruszenie prawa powiązane zostało z opisanym zaniechaniem, stoi na przeszkodzie uznaniu, że wniesiona pismem z 25 października 2024 r. skarga, w której zarzucona została temu organowi bezczynność w sprawie rozpatrzenia wniosku pobytowego, została prawidłowo poprzedzona ponagleniem. Wobec stwierdzenia istnienia podstaw do odrzucenia skargi, nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej nakierowanych na wykazanie, że w zarzucanej sprawie Sąd powinien posłużyć się dyspozycją art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Przedstawione w skardze kasacyjnej uwagi w kontekście potrzeby zapewnienia skarżącemu ochrony prawnej przed niezgodnym z prawem działaniem (zaniechaniem) organu czynią jednakże koniecznym zauważenie, że przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji przepisy art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 4 u.p.o.u. nie obejmują zakresem swojego normowania działania, na które składa się złożenie przez zainteresowanego cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Etap poprzedzający wszczęcie sprawy wymienionej w przepisie art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.o.u., umożliwiający wywołanie wskazanego skutku procesowego, w którym podejmowane są przez organ czynności składające się na przyjęcie podania wnoszonego przez cudzoziemca osobiście lub w warunkach wymienionych w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., nie obejmuje swoim zakresem czynności, których zaprzestanie w rozumieniu art. 100d ust. 4 u.p.o.u. nie może być, jak przyjął ustawodawca, podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Odrębną od podniesionej kwestią jest stwierdzenie w jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.p.o.u. na okres po 30 czerwca 2024 r., wprowadzone na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854), ze względu na niespełnienie warunku niezbędności tego ograniczenia, nie może kształtować sytuacji prawnej adresatów ww. normy, jako naruszającej zasadę proporcjonalności, a tym samym uchybiającej m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Zapatrywanie to zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny bezpośrednio również na gruncie spraw, w których zarzut bezczynności został postawiony Wojewodzie Śląskiemu (por. wyrok NSA z 20 listopada 2025 r., II OSK 31/25; wyrok NSA z 22 października 2025 r., II OSK 3013/24; wyrok NSA z 15 października 2025 r., II OSK 2481/24; wyrok NSA z 1 października 2025 r., II OSK 2724/24; wyrok NSA z 26 sierpnia 2025 r., II OSK 3112/24). W odniesieniu do stwierdzenia przez Wojewodę Śląskiego, że w Wydziale Spraw Cudzoziemców Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego "nie toczy się postępowanie" w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt stały, wypada przypomnieć, że ocena stanu, do którego odwołuje się opisana wypowiedź, powinna mieć zawsze charakter zobiektywizowany, co oznacza, że kształtują ją wynikające z przepisów prawa czynności stron i odpowiadające im działania organu administracji, a nie samo przekonanie wskazanych podmiotów odnośnie do (braku) skutków wywołanych określonymi zdarzeniami. Przyjęta w praktyce działania Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego zasada, że adres, w którym mieści się jednostka organizacyjna organu (Wydział Spraw Cudzoziemców) rozpatrująca sprawę udzielenia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych ([...], ul. [...]), nie stanowi adresu do korespondencji wpływającej do Wydziału Spraw Cudzoziemców, gdyż ta powinna być kierowana na inny adres ([...], ul. [...]), pozostaje bez znaczenia dla sytuacji prawnej skarżącego, albowiem ta wiążąco jest określona dyspozycją art. 57 § 5 pkt 2 w zw. z art. 63 § 1 k.p.a. i art. 202 ust. 1-2 oraz art. 206 ust. 1 u.c. Nieprawidłowości dotyczące czynności doręczenia nie powinny obciążać wnoszącego podanie, co przekłada się na uznanie, że w takim przypadku jak rozpatrywany, wobec niedysponowania przez organ wnioskiem cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt stały z racji zwrócenia skarżącemu przez operatora pocztowego nieodebranej przesyłki, powinien on doprowadzić do przedłożenia przedmiotowego wniosku (przesyłki) organowi celem umożliwienia nadania mu przewidzianego prawem biegu po zweryfikowaniu przedstawionych przez wnioskodawcę wyjaśnień. Niedopełnienie tego obowiązku przez organ może stać się przedmiotem skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jej wniesienie powinno zostać poprzedzone, na co wskazują poczynione wcześniej uwagi, złożeniem ponaglenia. Jeżeli wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały z 6 maja 2024 r. (data nadania) został złożony, jak podnosi skarżący, w czasie jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w sytuacji, gdy nie zawierał on braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej powinien być uważany za legalny od dnia złożenia tego wniosku. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. O zwrocie wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.