II OSK 140/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Po 387/23, w sprawie ze skargi B. K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu, z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr SKO-4213/73/23, w przedmiocie warunków zabudowy, , oddala skargę kasacyjną.,

1. Wyrokiem z 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Po 387/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") oddalił skargę B. K. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (dalej: "Kolegium", "SKO") z 26 kwietnia 2023 r., nr SKO-4213/73/23. Decyzją tą, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kalisza (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z 17 lutego 2023 r., nr 23/2023, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - warsztatu samochodowego, na terenie położonym w K., przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb [...]). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania każdego z przedstawionych zarzutów zawartych w skardze, a jedynie rozpoznanie wybiórczo zarzutów, pasujących do przyjętego przez sąd poglądu na rozstrzygnięcie sprawy. Brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżącej miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem sąd pierwszej instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. i nieskontrolowanie zaskarżonej decyzji poza granice zakreślone w skardze. Naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez sąd pierwszej instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem sąd nie powinien oddalać skargi, a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, w szczególności z uwagi na naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 107 k.p.a.; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 3) art. 61 ust. 1-3 "pkt" ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), poprzez przyjęcie obszaru analizowanego w maksymalnym dopuszczalnym wymiarze 3 x 45 m, z pominięciem w usytuowaniu inwestycji i przeznaczeniu innych nieruchomości znajdujących się w linii zabudowy, zlokalizowanych przy ul. [...], których przeznaczenie stanowi zabudowa jednorodzinna, bez działalności produkcyjnej czy usługowej, jak planowana inwestycja, a w konsekwencji błędną jego wykładnię; 4) naruszenie art. 61 ust. 1 "pkt" w związku z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, tym samym nie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, co do którego ustawa nakłada na organ rozpatrujący wniosek inwestora obowiązek a nie możliwość dostosowania nowej inwestycji do inwestycji już zlokalizowanych na danym obszarze, które muszą tworzyć jednolitą i harmonijną całość, a w konsekwencji błędną jego wykładnię; 5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, której parametry spełniają normy wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, której parametry nie spełniają normy wynikającej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a linię drogi z jednej strony ogranicza skarpa, tym samym nie jest możliwe wykonanie drogi bezpiecznej zgodnej z obowiązującymi normami prawa, bez naruszenia prawa własności działek położonych wzdłuż planowanej drogi, bez uzasadnienia w postaci ważnego interesu społecznego lub publicznego, a w konsekwencji błędną jego wykładnię. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania w całości; zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wówczas, gdy polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1294/19, CBOSA). Sytuacje takie nie miały miejsca na gruncie niniejszej sprawy. Z kolei jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., to nie został on w ogóle rzeczowo uzasadniony. W szczególności, w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, do jakich konkretnie okoliczności podnoszonych przez skarżącą nie odniesiono się w zaskarżonym wyroku, a tym bardziej w skardze kasacyjnej nie przeprowadzono wywodu, że tego rodzaju uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nie jest rolą NSA domyślanie się intencji, woli strony skarżącej kasacyjnie. Skoro NSA jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, to do kasatora należy prawidłowe, pod względem formalnym, skonstruowanie środka zaskarżenia. Wszelkie wadliwości w tym zakresie, uniemożliwiające rozpoznanie skargi kasacyjnej, obciążają stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, NSA nie może tu zastępować strony (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1109/20, CBOSA). W tym miejscu należy tylko zauważyć, że wymogi, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zostały określone w art. 134 § 1 p.p.s.a., ale w art. 141 § 4 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia ostatniego z przywołanych przepisów (w skardze kasacyjnej powołano tylko art. 141 § 1 p.p.s.a., który to przepis dotyczy obowiązku sporządzenia z urzędu uzasadnienia wyroku uwzględniającego skargę). Tym samym, kwestia, czy uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie poddaje się kontroli kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W tym kontekście należy tylko uzupełniająco dodać, że okoliczność, iż stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). 3.5. Przechodząc do naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że bezzasadne okazały się zarzuty dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego. W skardze kasacyjnej nie przywołano zarzutu naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który to przepis określa zasady wyznaczania granic obszaru analizowanego. W tym kontekście tylko uzupełniająco należy przypomnieć, że w świetle tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji), granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Innymi słowy, przepis ten nie pozwalał na wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki. W niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo na 135 m (3 x 45 m). 3.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że wymóg kontynuacji funkcji nie oznacza, że inwestor jest zobowiązany powielić funkcję występującą na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Przy badaniu warunku kontynuacji funkcji uwzględnia się przy tym nie tylko funkcję występującą wzdłuż drogi publicznej, do której dostęp ma teren inwestycji, ale całą zabudową występującą na terenie analizowanym (por. np. wyrok NSA z 18 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 2466/23, CBOSA). Ponadto, dla spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do funkcji zabudowy nie jest konieczne, aby planowana zabudowa powielała funkcję występujące na obszarze analizowanym. Należy przyjąć, mając na uwadze systemową ochronę prawa do zabudowy nieruchomości (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c.) oraz zasadę zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), że podstawą wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie wymagania kontynuacji funkcji może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów znajdujących się w sąsiedztwie planowanej zabudowy (por. np. wyrok NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 443/24, CBOSA). Z analizy urbanistycznej wynika, że na terenie analizowanym, w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, występuje już zabudowa usługowa, produkcyjna, mieszkaniowa jednorodzinna, budynki gospodarcze i garażowe. Sporny teren inwestycji sąsiaduje od wschodu z torami kolejowymi. Ponadto, usługi w postaci warsztatu samochodowego mogą pełnić funkcję uzupełniającą wobec zabudowy mieszkaniowej. Tym samym, warunek kontynuacji funkcji został w sposób oczywisty spełniony. 3.7. W sprawie został również spełniony warunek dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). W realiach niniejszej sprawy teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej, tj. ul. [...], co przesądza o zgodności z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 963/17 oraz wyrok NSA z 26 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 1612/22, CBOSA). Warto dodać, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się, czy droga, do której przylega teren inwestycji, spełnia wymagania przewidziane w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – (Dz. U. z 2022 r. poz. 122; por. np. wyrok NSA z 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 123/21 oraz wyrok NSA z 25 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 87/24 – CBOSA). 3.8. Bezzasadne okazały się również zarzuty niezgodności zaskarżonej decyzji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji). W świetle utrwalonego orzecznictwa NSA, w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy nie mają jakiegokolwiek znaczenia postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (por. np. wyroki NSA: z 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07; z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14; z 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2576/14; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 346/18; z 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2676/19; z 13 lutego 2024 r., II OSK 2311/22 - CBOSA). 3.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.