II OSK 1402/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1859/23 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 maja 2023 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1859/23, oddalił skargę X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 maja 2023 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 13 maja 2021 r. X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - dalej: "skarżąca" złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o trzech bryłach, posadowionych na jednej płycie garażowej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w Warszawie. Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy decyzją z dnia 14 listopada 2022 r., nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożyła X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia 31 maja 2023 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Organ wskazał, że przedmiotowa działka położona jest na terenie, do którego zastosowanie ma art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 977) - dalej: "u.p.z.p.", bowiem w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy z 1992 r. teren ten położony był w obszarze oznaczonym symbolem UT-13, na którym obowiązywał zakaz lokalizowania nowych zespołów mieszkaniowych. Z analizy obszaru wynika, że na południe od ul. [...], w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się Huta [...] i Zajezdnia Tramwajowa "[...]". Działalność prowadzona przez te dwa podmioty powoduje uciążliwość dla terenów sąsiadujących, głównie uciążliwość związaną z hałasem. Skargę na ww. decyzję wniosła X Sp. z o.o. z siedzibą w [...], domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu zasadniczą kwestią sporną, uwypukloną zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze sądowej, jest okoliczność, czy planowana inwestycja - budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego o trzech bryłach posadowionych na jednej płycie garażowej - stanowi kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze analizowanym, czyli czy wpisuje się w dotychczasowe sąsiedztwo (koegzystuje z dotychczasowym ładem przestrzennym). Jak wynika z obszaru analizowanego, jedyną nieruchomością zabudowaną, mającą front działki (odpowiadający definicji zawartej w art. 61 ust 5a u.p.z.p.) od ul. [...], jest nieruchomość położona przy ul. [...]. Przy czym decyzją Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia 8 grudnia 2017 r. zabudowa tej nieruchomości wskazana jest do rozbiórki. Na działkach sąsiednich, posiadających front działki (odpowiadający definicji zawartej w art. 61 ust 5au.p.z.p.) od ul. [...] brak jest innej zabudowy umożliwiającej zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie", wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich oraz zgodnie z § 7 ust. 1 wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przy czym wbrew twierdzeniom skargi, Sąd podziela stanowisko organów, że brak jest podstaw do przeniesienia parametrów z najbliższej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oddzielonej 30 metrowym pasem zieleni i zwróconej tyłem do ul. [...], mającej front działki od ul. [...] (nr [...] i [...]), tworzącej pierzeję ul. [...] i ul. [...]. Z analizy obszaru wynika również, że na północ od terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednakże jest ona położona w wyodrębnionym funkcjonalnie obszarze oddzielonym od terenu inwestycji ulicą [...] i 30 metrowym pasem zieleni i nie tworzy z terenem inwestycji urbanistycznej całości. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że działka ew. nr [...] z obrębu [...] leży w terenie o przemysłowo-usługowym sposobie zagospodarowania i tylko taki sposób zagospodarowania powinien być utrzymany dla tej działki. Wprowadzenie funkcji mieszkaniowej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] zaburzy istniejący ład przestrzenny i spowoduje ryzyko wystąpienia konfliktów społecznych w przyszłości ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo przemysłu ciężkiego - działalność X sp. z o.o. (dawna [...]) oraz usługowego - w szczególności teren zajezdni tramwajowej. Sąd pierwszej instancji podniósł, że teren przy ul. [...], położony jest na obszarze objętym procedurą planistyczną zainicjowaną przez Radę m. st. Warszawy uchwałą nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia 23 kwietnia 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] i prowadzoną przez Prezydenta m.st. Warszawy w trybie przepisów u.p.z.p. Nie można zatem wykluczyć, że organ planistyczny po przeprowadzeniu całej procedury, w tym analiz kierunków rozwoju tego terenu, dokona zmiany jego przeznaczenia w sposób umożliwiający inwestorowi jego zagospodarowanie zgodnie z planami inwestycyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 539 ) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji Spółka zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 § 2 P.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, skutkujące brakiem właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt. 1. K.p.a., albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób nieuprawniony utrzymało decyzję wydaną z naruszeniem prawa, gdyż w przedmiotowej sprawie zarówno Organ I Instancji jak i Organ II Instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania odmawiając w sposób sprzeczny z dokonanymi ustaleniami i zebranym materiałem dowodowym warunków zabudowy, co powinno skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 141 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., z uwagi na naruszenie: a) § 2 ust. 5 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poprzez dowolne wyznaczenie granic obszaru analizowanego i arbitralne poszerzenie go od strony południowej i południowo-wschodniej w taki sposób, że objęto nim część działki o nr ew. [...] z obrębu [...] jedynie w celu wyeksponowania funkcji przemysłowo-produkcyjnej tejże działki, bez dokładnego uzasadnienia przyczyn dokonanego rozszerzenia obszaru analizowanego, a w konsekwencji przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w sposób nieprawidłowy i tendencyjny, z pominięciem północnego obszaru analizowanego, a także nieustalenie szerokości frontu działki i wartości mnożnika; b) § 4 ust. 4 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji wystąpienia przesłanek urbanistycznych do jego zastosowania; c) § 5 ust. 2 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji wystąpienia przesłanek urbanistycznych do jego zastosowania; d) § 6 ust. 2 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji wystąpienia przesłanek urbanistycznych do jego zastosowania; e) § 7 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i niewyznaczenie maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, podczas gdy zastosowanie ww. przepisu w realiach niniejszej sprawy było możliwe; f) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości użytkowanej wieczyście przez skarżącą brak jest zabudowy o funkcji odpowiadającej charakterowi zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z którą planowana Inwestycja stworzyłaby urbanistyczną całość oraz przyjęcie występowania w sąsiedztwie nieruchomości jedynie zabudowy przemysłowo- produkcyjnej, podczas gdy dokonanie prawidłowej oceny zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym winno doprowadzić organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny do wniosku, że spełniony został wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - w zakresie znajdowania się na analizowanym obszarze co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, tj. nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi przy ul. [...] i [...] oraz przy ul. [...], co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji bez podstawy prawnej oraz naruszyło konstytucyjną zasadę, wedle której, działania organów administracji publicznej powinny być podejmowane na podstawie i w granicach prawa; g) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i wydanie decyzji utrzymującej w mocy Decyzję Zarządu Dzielnicy, mocą której odmówiono Spółce ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu dla Inwestycji wskazując, że istniejące bądź projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego w zakresie przyłączenia do sieci ciepłowniczej, a ponadto wskazując, że Spółka nie złożyła dokumentów gwarantujących, że zrealizuje budowę sieci na potrzeby realizacji planowanej Inwestycji, podczas gdy w aktach sprawy znajdują się warunki techniczne oraz inne dokumenty potwierdzające spełnienie ww. wymogu; 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej w sytuacji, gdy skarżona decyzja narusza art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez jej wydanie z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji; 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 P.p.s.a, poprzez bezzasadne oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli legalności ustalenia przez organ administracji publicznej stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tychże wadliwych ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w sytuacji gdy skarżona decyzja narusza art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. — poprzez nie rozpatrzenie przez SKO w sposób prawidłowy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy, co przy prawidłowej ocenie stanu faktycznego i prawnego powinno skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.; 4. art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie tych przepisów w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nieuchylenie decyzji, podczas gdy w niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowa decyzja została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj.: 1. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię tego przepisu i niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy administracyjne w sposób dowolny i uznaniowy mogą wyznaczać obszar analizowany w związku z brakiem zakazu takiego działania, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu, w związku z zasadą praworządności wyznaczoną treścią art. 6 K.p.a. powinna skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a tym samym 2. naruszenie § 2 ust. 5 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji, która w sposób dowolny wyznaczała granice obszaru analizowanego, arbitralne poszerzając go od strony południowej i południowo-wschodniej, w taki sposób, aby objęto nim część działki o nr ew. [...] z obrębu [...] jedynie w celu wyeksponowania funkcji przemysłowo-produkcyjnej tejże działki, bez dokładnego uzasadnienia przyczyn dokonanego rozszerzenia obszaru analizowanego, a w konsekwencji przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w sposób nieprawidłowy i tendencyjny, z pominięciem północnego obszaru analizowanego, a także nieustalenie szerokości frontu działki i wartości mnożnika; 3. § 4 ust. 4 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji wystąpienia przesłanek urbanistycznych do jego zastosowania; 4. § 5 ust. 2 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji wystąpienia przesłanek urbanistycznych do jego zastosowania; 5. § 6 ust. 2 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji wystąpienia przesłanek urbanistycznych do jego zastosowania; 6. § 7 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i niewyznaczenie maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, podczas gdy zastosowanie ww. przepisu w realiach niniejszej sprawy było możliwe; 7. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości użytkowanej wieczyście przez Skarżącą brak jest zabudowy o funkcji odpowiadającej charakterowi zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z którą planowana Inwestycja stworzyłaby urbanistyczną całość oraz przyjęcie występowania w sąsiedztwie Nieruchomości jedynie zabudowy przemysłowo- produkcyjnej, podczas gdy dokonanie prawidłowej oceny zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym winno doprowadzić Organ do wniosku, że spełniony został wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - w zakresie znajdowania się na analizowanym obszarze co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, tj. nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi przy ul. [...] i [...] oraz przy ul. [...], co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji bez podstawy prawnej oraz naruszyło konstytucyjną zasadę, wedle której, działania organów administracji publicznej powinny być podejmowane na podstawie i w granicach prawa; 8. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i wydanie decyzji utrzymującej w mocy Decyzję Zarządu Dzielnicy, którą odmówiono Spółce ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu dla Inwestycji wskazując, że istniejące bądź projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego w zakresie przyłączenia do sieci ciepłowniczej, a ponadto wskazując, że Spółka nie złożyła dokumentów gwarantujących, że zrealizuje budowę sieci na potrzeby realizacji planowanej Inwestycji, podczas gdy w aktach sprawy znajdują się warunki techniczne oraz inne dokumenty potwierdzające spełnienie ww. wymogu; 9. art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP — w zakresie naruszenia prawa własności poprzez pozbawienie skarżącej kasacyjnie prawa realizacji zabudowy na należącym do niej terenie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Zarządu Dzielnicy, względnie w przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że nie zachodzą w tej sprawie przesłanki wynikające z art. 188 P.p.s.a. wniesiono, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyrok w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 151 P.p.s.a., podobnie zresztą jak art. 145, art. 146, art. 147, art. 149 § 1 i 1a, oraz art. 161 § 1 P.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego typu przepisów zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1701/14, LEX nr 1994917). Nie można także uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten określa zakres kognicji sądu administracyjnego i w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 tej ustawy bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu złożonej przez skarżącego, na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że organ w sposób uzasadniony odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Tak skonstruowany zarzut wskazuje na to, że skarżąca kasacyjnie Spółka oczekuje ponownej oceny materiału dowodowego, która miałaby doprowadzić do stwierdzenia, że dowody te pozwalały na wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Należy stwierdzić, że ocena dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy przeprowadzona została zgodnie z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i zasadnie doprowadziła organ administracji do stwierdzenia, że planowana inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego o trzech bryłach posadowionych na jednej płycie garażowej, nie stanowi kontynuacji istniejącego zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze analizowanym, innymi słowy nie wpisuje się w dotychczasowe sąsiedztwo, (nie koegzystuje z dotychczasowym ładem przestrzennym), a Sąd Wojewódzki, odnosząc się do postępowania dowodowego przeprowadzonego w toku postępowania przez organ administracji, trafnie ocenił je jako odpowiadające wymogom wynikającym z postanowień K.p.a. Sąd Wojewódzki zasadnie ocenił, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa procesowego i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Na gruncie reguł i norm procesowych i materialnoprawnych, wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski i oceny. Decyzja została wszechstronnie uzasadniona, zaś jej ustalenia znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy zawierającej część tekstową i graficzną. Całkowicie chybiony jest zarzut niezastosowania art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Przepis art. 151a § 1 P.p.s.a. określa treść wyroku uwzględniającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej. W świetle tej regulacji Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie rozpoznawał sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej tylko skargę na ostateczną decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzutów, za pomocą których można kwestionować ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd Wojewódzki. Nie mogą też podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia prawa materialnego. Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter promesy, czyli rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.. Odnotować przy tym trzeba, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Tego rodzaju decyzja służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu wymagań wynikających z obowiązującego prawa. Należy podkreślić, że w przypadku spełnienia normatywnych wymagań organ administracji obowiązany jest wydać decyzję określającą warunki zabudowy. Istota sporu pomiędzy skarżącą, a organem sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy została wydana zgodnie z przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia. Zdaniem Sądu decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy w zakresie inwestycji polegającej na zamiarze wybudowania domu mieszkalnego wielorodzinnego na określonych we wniosku działkach, została wydana po prawidłowo przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczonej w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1-2 rozporządzenia. Prawidłowo i zgodnie z obowiązującym prawem został określony obszar analizowany. Z analizy wykonanej przez uprawniony podmiot wynika, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem na terenie, na którym miałaby ona zostać usytuowana, w większości dominują cechy obszaru analizowanego o charakterze przemysłowym i przemysłowo-technicznym. Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie tworzy harmonijnej całości z zajezdnią tramwajową i terenami przemysłowymi Huty [...] z uwagi na inne uwarunkowania i wymagania funkcjonalne i uciążliwości związane z działalnością tych podmiotów dla mieszkańców planowanych budynków mieszkalnych. Zaplanowana zabudowa mieszkaniowa w sposób oczywisty koliduje ze sposobem zagospodarowania działek sąsiednich - Huta [...] i Zajezdnia Tramwajowa "[...]". Wprowadzenie funkcji mieszkaniowej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] zaburzy istniejący ład przestrzenny i spowoduje ryzyko wystąpienia konfliktów społecznych w przyszłości ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo przemysłu ciężkiego - działalność Huty [...] oraz usługowego - w szczególności terenu zajezdni tramwajowej. Sąd Wojewódzki zasadnie podzielił stanowisko organów, że wejście zabudowy mieszkaniowej na teren, na którym funkcjonuje przeznaczenie przemysłowe i usługowo-techniczne godzi w ład przestrzenny, co jest niedopuszczalne w zakresie kontynuacji funkcji. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd trafnie zauważył, że występująca w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowo-usługowa nie stanowi urbanistycznego sąsiedztwa inwestycji, natomiast to, że z przyczyn formalnych znalazła się w obszarze analizowanym nie oznacza, iż stanowi kontynuację funkcji. Jak wynika z materiału aktowego w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, jednakże pomiędzy sąsiedztwem, a planowaną inwestycją nie ma łącznika pozwalającego przyjąć kontynuację funkcji i sposobu zagospodarowania. Jedyną nieruchomością zabudowaną, mającą front działki (odpowiadający definicji zawartej w art. 61 ust 5a u.p.z.p.) od ul. [...], jest nieruchomość położona przy ul. [...]. Przy czym decyzją Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia 8 grudnia 2017 r. zabudowa tej nieruchomości wskazana jest do rozbiórki. Na działkach sąsiednich, posiadających front działki od ul. [...], brak jest innej zabudowy umożliwiającej zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich oraz zgodnie z § 7 ust. 1 wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni zasady dobrego sąsiedztwa, trafnie aprobując ustalenia organów o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej funkcji mieszkaniowej. Należy podkreślić, że zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, ma na celu powstrzymanie zabudowy (w tym zmiany sposobu użytkowania) niekompatybilnej z otoczeniem. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 1535/11, LEX nr 1121179). Kontynuacja funkcji nie oznacza wprawdzie tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Jednakże owo "uzupełnienie" nie może prowadzić do wprowadzenia funkcji całkowicie odmiennej, generującej uciążliwości obce dla danego terenu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że brak w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji choćby zbliżonej do projektowanej, uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyroki NSA z dnia: 5 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 688/24, LEX nr 3823410; 6 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1597/24, LEX nr 3908159). W niniejszej, w wyznaczonym obszarze analizowanym (obejmującym m.in. działki sąsiednie), zidentyfikowano wyłącznie zabudowę przemysłową i usługowo-techniczną. Wprowadzenie w tak ukształtowaną przestrzeń funkcji stricte mieszkaniowej, nawet o niewielkiej skali, stanowiłoby element obcy, dysharmonijny i kolizyjny względem funkcji przemysłowej i usługowo-technicznej. Nie jest to zatem "uzupełnienie" funkcji, lecz próba wprowadzenia nowej, odrębnej jakościowo funkcji, która nie ma oparcia w zastanym stanie zagospodarowania. Taka współegzystencja nie da się pogodzić również ze względu na emisję uciążliwego hałasu i będzie pozostawała w kolizji z istniejącym przeznaczeniem terenów sąsiednich. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut niezastosowania § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 1 rozporządzenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., sygn. I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. I OSK 31/07, LEX nr 327781). Zgodnie z dominującym poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie. Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter, Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el 2013), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy, oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie wskazanych w niej przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie przywołała przepis lub przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszone zarzuty niezastosowania nieskutecznymi. Sąd Wojewódzki trafnie podzielił stanowisko organów o zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy w sytuacji braku kontynuowania funkcji zabudowy na danym terenie oraz braku podstaw do zastosowania w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia, ponieważ zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie utworzy harmonijnej całości z zajezdnią tramwajową i terenami przemysłowymi Huty [...] ze względu na zupełnie inne uwarunkowania i wymagania funkcjonalne. Należy też podzielić ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że na działkach sąsiednich, posiadających front działki odpowiadający definicji zawartej w art. 61 ust 5a u.p.z.p. od ul. [...], brak jest innej zabudowy umożliwiającej zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich oraz zgodnie z § 7 ust. 1 wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie brak jest podstaw do odwzorowania parametrów z najbliższej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oddzielonej 30 metrowym pasem zieleni i zwróconej tyłem do ul. [...], mającej front działki od ul. [...] (nr [...] i [...]), tworzącej pierzeję ul. [...] i ul. [...]. Z analizy obszaru wynika, że na północ od terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednakże jest ona położona w wyodrębnionym funkcjonalnie obszarze oddzielonym od terenu inwestycji ulicą [...] i 30 metrowym pasem zieleni i nie tworzy z terenem inwestycji urbanistycznej całości. Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącej kasacyjnie prawa realizacji zabudowy na należącym do niej terenie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Należy zaznaczyć, że Konstytucja RP nie gwarantuje nikomu prawa do zabudowy nieruchomości w każdym miejscu i w dowolny sposób. Również z postanowień art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie wynika obowiązek organu rozszerzania obszaru analizy tak, aby w końcu znaleźć obiekt o analogicznej funkcji (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3011/18, LEX nr 3243995). Prawo własności obejmuje uprawnienie do korzystania z rzeczy, ale sposób tego korzystania, zwłaszcza w kontekście zabudowy, jest ściśle regulowany przez porządek prawny w imię ochrony interesu publicznego. Tym interesem publicznym o fundamentalnym znaczeniu jest ład przestrzenny, rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). To właśnie planowanie i zagospodarowanie przestrzenne jest podstawowym narzędziem realizacji tego ładu. Innymi słowy regulacje prywatnoprawne jak i publicznoprawne dotyczące zasad wykonywania prawa własności nieruchomości nie dają stronie uprawnienia do dowolnej zabudowy, z pominięciem ładu przestrzennego. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że odmowa ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie spełnia fundamentalnej zasady kontynuacji, jest działaniem zgodnym z prawem. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., skargę oddalił kasacyjną.