II OSK 1415/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek-Rak, , po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Op 155/23 w sprawie ze skargi C. J. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 30 marca 2023 r. nr ... w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 155/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę C. J. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 30 marca 2023 r., nr 31/II/2023 w przedmiocie wstrzymania budowy. C. J. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 3 pkt 6 w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonane prace stanowią odbudowę/przebudowę, podczas gdy w istocie stanowią budowę nowego obiektu, wyróżnikiem zaś budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu zmiany charakterystycznych parametrów, podczas gdy przy przebudowie może nastąpić przykładowo zmiana parametrów technicznych, czy też układ funkcjonalny budynku, pod warunkiem jednak, że parametry charakterystyczne zachowają swoją wielkość sprzed budowy, zaś odbudowa może zachodzić wówczas, gdy obiekt budowlany najczęściej w całości lub w części nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji i konieczna jest naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego, w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu, 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się tym, że przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej Sąd oddalił skargę strony skarżącej na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 30 marca 2023 r., nr ... w przedmiocie wstrzymania budowy, mimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był w pełni wystarczający do uznania, że prace wykonane na spornym obiekcie stanowią budowę nowego budynku o innych fundamentach, kubaturze i wysokości, co ma znaczenie dla ustalenia czy nowy obiekt otrzymałby decyzję o warunkach zabudowy, czy też musiałby zostać poddany rozbiórce, 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego przemawiającego za tym, iż Państwo Jarząb realizowali budowę obiektu bez koniecznego pozwolenia na budowę, takową decyzją bowiem się nie legitymowali, co więcej decyzji o warunkach zabudowy dla tak posadowionego budynku otrzymać by w ogóle nie mogli, albowiem znajduje się on w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy działki, a co za tym idzie skoro nie można zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa powszechnego, przy jednoczesnym braku planu zagospodarowaniu przestrzennego, wydać decyzji o warunkach zabudowy dla tak posadowionego budynku, to nie można wydać też decyzji o pozwoleniu na budowę lub - jak w niniejszej sprawie - decyzji legalizacyjnej w zakresie samowoli budowlanej, albowiem warunkiem koniecznym przy legalizacji jest, by obiekt był zgodny z prawem powszechnym lub miejscowym, o ile obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. W innym przypadku należy bezwzględnie nakazać rozbiórkę takowego budynku. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania R. J. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu co do kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych oraz wdrożonego trybu legalizacji danego obiektu. W pierwszej kolejności wskazać należy na bezzasadność zarzutu skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że zebrany w przeprowadzonym postępowaniu obszerny materiał dowodowy pozwalał na ustalenie zakresu robót budowlanych zrealizowanych po rozebraniu w znacznej części istniejącego wcześniej obiektu budowlanego. W szczególności zgromadzona dokumentacja zdjęciowa oraz dokonane oględziny stanowiły podstawę do szczegółowego opisu robót budowlanych, przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wobec ustalonego w sprawie stanu faktycznego, trafnie Sąd Wojewódzki wskazał, że inwestor dokonał rozbiórki znacznej części budynku i ponownego wzniesienia obiektu budowlanego z wykorzystaniem pozostałych elementów wcześniejszego budynku, m.in. fundamentów i części ścian zewnętrznych, bez zwiększenia szerokości, długości i wysokości przedmiotowego budynku. Prawidłowo przyjął Sąd Wojewódzki, że stwierdzony zakres robót budowlanych należało zakwalifikować jako odbudowę polegającą na przywróceniu wartości użytkowej częściowo zniszczonemu obiektowi budowlanemu. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że przez odbudowę rozumie się odtworzenie istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego w tym samym miejscu z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinickiego, LexisNexis, 2014, str. 45 i powołane tam wyroki NSA). Podobnie zdefiniowane zostało pojęcie "odbudowy" w orzeczeniach powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 4). Dlatego niezrozumiałe jest negowanie zakwalifikowania przedmiotowych robót budowlanych jako "odbudowy" w sytuacji, gdy z ustaleń faktycznych wynikało, że na istniejącym fundamencie rozebranego budynku (częściowo wzmocnionym) wykonano ściany zewnętrzne, z zachowaniem fragmentów starych ścian. Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie analizy materiału dowodowego, z którego wywiedziono w sprawie, iż w następstwie realizacji robót budowlanych nie doszło do zwiększenia szerokości, długości i wysokości obiektu. Jako chybione należało zatem uznać twierdzenia ze skargi kasacyjnej, wskazujące na wybudowanie nowego obiektu. Stosownie do przywołanej w skardze kasacyjnej wypowiedzi sądu administracyjnego: "Sytuację, w której obiekt budowlany lub jego część podlega rozbiórce w celu odtworzenia następnie jego stanu pierwotnego przy użyciu innych wyrobów budowlanych należy rozpatrywać jako odbudowę obiektu budowlanego lub jego części. Odbudowa obiektu budowlanego lub jego części zakłada przy tym, że odbudowany obiekt posiada takie same parametry, jakie obiekt posiadał w stanie pierwotnym" (zob. wyrok WSA z 25 lutego 2014 r. II SA/Bd 1529/13). Wobec powyższego zasadnie w niniejszej sprawie uznano zrealizowane roboty budowlane za odbudowę, a nie budowę nowego obiektu, jak mylnie podniesiono w skardze kasacyjnej. Zaznaczyć należy, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało w sprawie zgodnie z regułami proceduralnymi, wynikającymi z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., a organy obu instancji dokonały właściwej oceny materiału dowodowego, stosownie do wymagań art. 80 k.p.a. W uzasadnieniach kontrolowanych decyzji przedstawiono w sposób wyczerpujący stan faktyczny i prawny, stanowiący podstawę wydanych rozstrzygnięć. W rezultacie uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą w sprawie nie miały miejsca uchybienia proceduralne, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie ustalony w decyzjach stan faktyczny stanowił podstawę do weryfikacji zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. Sąd Wojewódzki, kierując się prawidłową interpretacją art. 3 pkt 6 oraz art. 48 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, wykazał zasadność zastosowanego w sprawie trybu legalizacji przedmiotowego budynku, w następstwie stwierdzenia wykonania odbudowy budynku i przebudowy wnętrza budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z brakiem w skardze kasacyjnej, zarzutu dotyczącego naruszenia art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, nie podlegało weryfikacji stanowisko Sądu Wojewódzkiego aprobujące zaliczenie części robót budowlanych jako przebudowy. Całkowicie chybiony okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd Wojewódzki podjął rozstrzygnięcie z uwzględnieniem całokształtu okoliczności wynikających z akt sprawy. Zauważyć przy tym należy, że w ramach tego zarzutu skargi kasacyjnej nawiązano do warunków legalizacji przedmiotowego obiektu, co wykracza poza przedmiotowe granice niniejszej sprawy. Kontrolą Sądu Wojewódzkiego objęte było bowiem zaskarżone postanowienie organu wojewódzkiego, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymaniu budowy oznaczonego budynku mieszkalno-garażowo-gospodarczego i nakazie jego zabezpieczenia. Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wydane przez organ powiatowy postanowienie – poza wyartykułowanym wprost nakazem wstrzymania robót budowlanych – stanowi o możliwości uruchomienia procedury dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nadto Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył, że sama legalizacja obiektu budowlanego rozpoznawana jest w odrębnym postępowaniu, na podstawie stosownego wniosku. Zaakcentować przy tym należy, że samo wydanie postanowienia w trybie art. 48 Prawa budowlanego nie przesądza o skutecznej legalizacji danego obiektu, a jedynie rozpoczyna procedurę umożliwiającą inwestorowi wystąpienie z wnioskiem o legalizację. Tym samym za przedwczesne należało uznać uwagi zawarte w skardze kasacyjnej w zakresie przesłanek warunkujących legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 3