II OSK 1426/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 774/22 w sprawie ze skargi C. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 17 czerwca 2022 r. nr KO.411.912-915.2022, KO.411.1069.2022, KO.411.1071-1072.2022 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 774/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA w Bydgoszczy") po rozpoznaniu skargi C. S.A. z siedzibą w P. (dalej: "skarżący", "spółka", "inwestor") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku (dalej: "Kolegium", "skarżący kasacyjnie") z 17 czerwca 2022 r. nr KO.411.912-915.2022, KO.411.1069.2022, KO.411.1071-1072.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania. Decyzją tą Kolegium uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Bytoń (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") z 11 kwietnia 2022 r. nr RGK.R.6730.15.2022, którą ustalono na wniosek spółki warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 6,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemną instalacją elektryczną, stacjami kontenerowymi, pomiarowymi, montażem transformatorów i inwerterów oraz przyłączami elektroenergetycznymi wraz ze słupami średniego napięcia SN) na części działek nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym N., gmina B. oraz odmówiło ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania trenu dla przedmiotowej inwestycji. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: "u.p.z.p.") poprzez błędne przyjęcie, iż do każdej instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610 ze zm.; dalej: "u.o.z.e."), bez względu na moc, stosuje się wyłączenie (wyjątek) określony art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich pominięcie i przyjęcie, iż przepisy te dotyczą planowania przestrzennego, a nie mogą być uwzględnione, w ramach wykładni systemowej, przy analizie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, a co więcej, że nie wyłączają (w stanie faktycznym tej sprawy) możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. 3. Pismem z 25 maja 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; jak najszybsze rozpoznanie sprawy, jeśli posiedzenie niejawne sądu ma przyczynić się do szybszego rozpoznania sprawy o skierowanie tam sprawy. 4. Pismami z 1 czerwca 2023 r. A. D. i J. D. wnieśli o przeprowadzenie rozprawy. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 5.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 5.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 lipca 2023 r.) w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela utrwalony już kierunek orzecznictwa, zgodnie z którym wyłączenie zawarte w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnosi się do wszelkich instalacji odnawialnego źródła energii niezależnie od planowanej mocy tych instalacji. Oprócz wniosków wynikających z wykładni językowej oraz argumentu lege non distinguente nec nostrum est distinguere, odwołać należy się tu również do celu regulacji, którą było ułatwienie realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Ewentualna konieczność badania w przypadku takich inwestycji wymogów dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej w sposób istotny ograniczyłaby możliwość lokalizowania takich inwestycji (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 23 września 2025 r., sygn. akt II OSK 651/23; wyrok NSA z 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 159/23 - CBOSA). 5.5. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 lipca 2023 r.). Kwestia wykładni art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. budziła istotnie wątpliwości w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19 oraz wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21, ONSAiWSA 2023/3/43). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w przywołanym wyroku z 12 października 2022 r., które aktualnie należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie NSA (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 220/24 oraz wyrok NSA z 18 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 432/24 - CBOSA). Zgodnie z tym stanowiskiem, z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynikało wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o określonej mocy, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium. Przepis ten odnosił się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i jego zakres stosowania był ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planowała przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. Uzupełniająco można wskazać, że potwierdzeniem prawidłowości stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 12 października 2022 r. jest to, że zasadę, iż lokalizowanie niezamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł energii o określonej mocy zainstalowanej energii elektrycznej następuje na podstawie planu miejscowego wprowadzono wprost dopiero na mocy art. 14 ust. 6a u.p.z.p., dodanego ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.; dalej: "nowelizacja lipcowa"). Równocześnie trzeba dodać, że w art. 58 nowelizacji lipcowej przewidziano, że do dnia utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 14 ust. 6a pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, może nastąpić również na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. W realiach niniejszej sprawy trzeba również przypomnieć m.in. o ogólnych przepisach międzyczasowych nowelizacji lipcowej dotyczących decyzji o warunkach zabudowy (zob. m.in. art. 59 tej nowelizacji). 5.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.