II OSK 144/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA (del.) Jan Szuma, Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 942/22 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 19 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia drogi pożarowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na rzecz Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 942/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z dnia 19 maja 2022 r. nr WZ.5290.3.3.2022.PK. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z dnia 3 lutego 2022 r. nr 5 nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K. doprowadzić drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd o każdej porze roku do budynku przy ul. [...] w K. dla pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, spełniającą warunki określone w rozporządzeniu w sprawie zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, w terminie do dnia 31 stycznia 2024 r. W skardze kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 ust. 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że niezasadny był zarzut nieważności decyzji i uznanie bez jakiejkolwiek weryfikacji w toku postępowania jurysdykcyjnego, że decyzja jest możliwa do wykonania ze względu na to, że Wspólnota nie jest właścicielem terenu wokół budynku, a ponadto z uwagi na usytuowanie sąsiednich budynków i dróg w sąsiedztwie oraz fakt, że z dokumentacji projektowej obejmującej przebieg planowanej linii tramwajowej łączącej skrzyżowanie ulic [...] i [...] z pętlą w M. w ramach IV etapu rozbudowy [...] Szybkiego Tramwaju wraz z projektem infrastruktury towarzyszącej tej inwestycji i planów przebiegu dróg pożarowych do przystanków, w obszarze ulicy [...] (od skrzyżowania z ul. [...] do ronda [...], wynika, że w związku z prowadzeniem przez Gminę Miasto Kraków inwestycji celu publicznego w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przy ul. [...], brak jest możliwości wyznaczenia drogi pożarowej do budynku; 2) art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że decyzje obu organów są zgodne z prawem, mimo braku rozpoznania wniosku z art. 106 § 3 p.p.s.a., a zatem przy przyjęciu nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy i wskutek tego nieprawidłową, niepełną, dowolną i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie zarzutu niepodjęcia przez organ I i II instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, polegającego na niedokładnym i nierzetelnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i nieuwzględnieniu słusznego interesu Skarżącej, skutkujące obarczeniem obowiązkiem wykonania objętych decyzją prac, a tym samym nieprzeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania, a do organów władzy publicznej, przy jednoczesnym nieprzeprowadzeniu analizy wypełnienia przez oba organy obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy; 3) art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie wniosku dowodowego Skarżącej dotyczącego przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i wskutek tego niedopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem: a) uzasadnienie Sądu I instancji nie odnosi się w praktyce do zarzutów oraz argumentów podniesionych w skardze oraz do cytowanego tam orzecznictwa; b) z uzasadnienia wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nawet nie próbował ustalić, czy w toku postępowania jurysdykcyjnego zbadane zostało, czy nałożony na stronę obowiązek jest w praktyce możliwy do wykonania poprzestając na hipotetycznych rozważaniach dotyczących możliwości uzyskania tytułu prawnego do nienależącej do strony nieruchomości celem utworzenia drogi pożarowej, a nie zweryfikowanie, czy mając na uwadze usytuowanie w sąsiedztwie budynków i dróg lokalizacja drogi o parametrach wynikających z decyzji jest w ogóle możliwa; c) w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny powielił argumentację obu organów i nie odnosząc się do podnoszonych zarzutów i okoliczności sprawy stworzył lub skorzystał z dokumentu mogącego znaleźć zastosowanie we wszelkich sprawach rozstrzyganych przez organy w oparciu o przepisy § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę dróg pożarowych; 5) art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1940 z późn. zm.; zwanej dalej: u.p.s.p.) poprzez uznanie za słuszne i zgodne z przepisami nałożenie na Skarżącą obowiązku niemożliwego do realizacja mimo braku dysponowania prawem do wykonania jakichkolwiek prac w obrębie sąsiedniego gruntu oraz z uwagi na usytuowanie w sąsiedztwie budynków i dróg; 6) § 13 ust. 4 rozporządzenia Mistrza Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez nie zweryfikowanie naruszenia tego zarzutu i zbadania, czy nakładany obowiązek jest możliwy do wykonania zarówno na podstawie przepisu § 12 jak i § 13 rozporządzenia, a z kolei w przypadku uznania, ze wypełnienie nałożonego obowiązku możliwe jest jedynie w ramach zastosowania rozwiązań zamiennych, brak dokonania oceny, jaki sposób ochrony przeciwpożarowej będzie dla kontrolowanego budynku najefektywniejszy z uwzględnieniem istnienia rzeczywistych możliwości realizacji tej ochrony w terenie. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że decyzja, która nakłada na stronę obowiązek wykonania drogi pożarowej na nieruchomości, co do której nie posiada ona żadnego tytułu prawnego, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu usytuowania w sąsiedztwie budynków i dróg, jak również treści istniejącego projektu przebiegu mającej wkrótce powstać linii tramwajowej, jest niewykonalna. Sąd I instancji błędnie uznał, iż wykonanie obowiązku nałożonego przez organ jest możliwe zarówno z prawnego jak i z technicznego punktu widzeniu. W rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. dopuszczona została możliwość spełnienia warunków technicznych w tym dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, w inny niż wskazany w tym rozporządzeniu sposób. W sytuacji, gdy wykonanie obowiązków odpowiadających rozporządzeniu nie jest możliwe, organ Państwowej Straży Pożarnej powinien zastosować inne, uznane przez niego za najbardziej optymalne rozwiązanie przeciwdziałające stwierdzonym uchybieniom. Nie jest dopuszczalne nakładanie na stronę obowiązku, zgodnego z prawem, lecz niewykonalnego z przyczyn technicznych i jednocześnie przerzucenie na nią obowiązku poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień. Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ odwoławczy nie wykonał jakichkolwiek czynności wyjaśniających, w szczególności ponownych oględzin nieruchomości i jej sąsiedztwa. Organ odwoławczy ograniczył się do analizy treści decyzji organu I instancji, czym naruszył art. 15 k.p.a. W prawdzie przepisy rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. inicjatywę do zamiennego zapewnienia warunków ochrony przeciwpożarowej nakładają na właściciela budynku, jednak w przypadku braku stosownego wniosku nie zwalnia organu od zbadania, czy nakładany obowiązek jest możliwy do wykonania. Organ powinien również zweryfikować stan własności nieruchomości sąsiednich, ewentualnych planów inwestycji celu publicznego w bezpośrednim sąsiedztwie, czas przez jaki obiekt budowlany stanowi własność danego podmiotu oraz możliwości finansowe właściciela albowiem kwestie te powinny w sposób bezwzględny relatywizować jego obowiązki związane z ochroną przeciwpożarową. Dodatkowo, organ winien wziąć pod uwagę, że zaistniały stan (brak spełniającej normy drogi pożarowej) jest wynikiem przebudowy w sąsiedztwie dróg (droga pożarowa istniała w chwili wybudowania przedmiotowego budynku od strony wschodniej), które z kolei nie leżały w gestii Skarżącej, ani nie miała na nią wpływu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Małopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżąca kasacyjnie Wspólnota nie kwestionuje, że budynek przy ul. [...] w K. nie spełnia obecnie wymagań w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego z uwagi na brak odpowiadającej przepisom drogi przeciwpożarowej. Ponadto nie jest kwestionowanym, że budynek ten ze względu na sposób użytkowania zalicza się do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV (budynek mieszkalny wielorodzinny), ze względu na wysokość kwalifikuje się do budynków średniowysokich (SW). W toku postępowania ustalono ponadto, że dojazd do przedmiotowego budynku dla jednostek ochrony przeciwpożarowej jest możliwy jedynie od strony [...], która znajduje się w odległości od 20 m do 47 m oraz od ul. [...], a następnie wewnętrzną drogą, która prowadzi wzdłuż dłuższego boku budynku sąsiedniego i jest zlokalizowana w odległości około 25 m od budynku skarżącej kasacyjnie Wspólnoty. Po obu stronach dłuższego boku przedmiotowego budynku rosną drzewa o wysokości powyżej 3 m uniemożliwiające dostęp do elewacji zewnętrznej obiektu. Zarówno ul. [...] jak i ul. [...] nie stanowią drogi pożarowej dla budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w K. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej skupia się natomiast na próbie wykazania braku prawnej i faktycznej możliwości doprowadzenia drogi przeciwpożarowej do przedmiotowego budynku. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 869 z późn. zm.; zwanej dalej: u.o.p.p.) Właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030; zwanego dalej: rozporządzeniem z 24 lipca 2009 r.) wprowadza natomiast obowiązek doprowadzenia do budynku należącego do grupy wysokości: średniowysoki, wysoki lub wysokościowy, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, ZL IV lub ZL V, drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku. W razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, Komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej uprawniony jest na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p. do nakazania, w drodze decyzji administracyjnej, usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Niezakwestionowane w skardze kasacyjnej okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wskazują jednoznacznie, że budynek przy ul. [...] w K. nie spełnia obecnie wymagań w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego z uwagi na brak odpowiadającej przepisom drogi przeciwpożarowej. W związku z powyższym Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie uprawniony był do wydania na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p. decyzji nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K. usunięcia tych nieprawidłowości poprzez doprowadzenie drogi pożarowej spełniającej warunki określone w rozporządzeniu z 24 lipca 2009 r. Podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja odnosząca się do braku możliwości wykonania przez skarżącą Wspólnotę nałożonych obowiązków nie mogła doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem okoliczności te nie mogą mieć znaczenia dla oceny zastosowania wskazanych przepisów. Niewątpliwie zrealizowanie drogi pożarowej może być w realiach niniejszej sprawy utrudnione. W szczególności może wymagać podjęcia przez Skarżącą kasacyjnie dodatkowych czynności m.in. w zakresie uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością w celu realizacji określonych robót budowlanych czy też zastosowania rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. Jednakże żadna z tych okoliczności nie prowadzi do wniosku o niewykonalności nałożonego w decyzji obowiązku. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można zatem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki (wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., II OSK 1365/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że obecny brak tytułu prawnego do sąsiedniej nieruchomości nie ma charakter trwałego, tj. nieusuwalnego. Zawarcie jakiejkolwiek umowy obligacyjnej lub pozyskanie tytułu prawnego do nieruchomości w postaci ograniczonego prawa rzeczowego stan ten może zmienić. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p. Przede wszystkim nie ma podstaw, aby stwierdzić, że organy nałożyły na stronę obowiązek niemożliwy do wykonania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie wskazuje się, że organ administracji, którego zadaniem jest dbanie o bezpieczeństwo przeciwpożarowe nie jest zobowiązany do badania, czy istnieje możliwość zapewnienia drogi przeciwpożarowej o parametrach określonych w § 12 rozporządzenia z 2009 r. Jeżeli taki obowiązek nie może zostać spełniony, to rolą strony jest poszukiwanie rozwiązań zamiennych (por. wyrok z 28 kwietnia 2015 r., sygn., akt II OSK 2366/13, wyrok NSA z 14.04.2025 r., II OSK 825/24, LEX nr 3866611). W § 13 ust. 4 rozporządzenia z 24 lipca 2009 r. przewidziano w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, że na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Dopuszczenie rozwiązań zamiennych zależy jednak od inicjatywy podmiotu zobowiązanego. Zatem jeśli Skarżąca kasacyjnie uważa, że uwarunkowania w tej sprawie nie pozwalają na zrealizowanie drogi przeciwpożarowej, powinna wystąpić do właściwych jednostek o wyrażenie zgody na wprowadzenie rozwiązań zamiennych. Taka inicjatywa musi jednak pochodzić od Skarżącej kasacyjnie, na niej też ciąży obowiązek przedstawienia konkretnych rozwiązań. Organ nie był uprawniony aby z urzędu nakazać stronie zastosowanie rozwiązania zamiennego, a ze stosownym wnioskiem w rozpoznawanej sprawie Skarżąca kasacyjnie nie wystąpiła. Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Skarżąca kasacyjnie Wspólnota zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wskazuje braków uzasadnienia wyroku istotnych z punktu widzenia omawianego przepisu, lecz stara się zakwestionować stanowisko jakie wyraził Sąd w tym uzasadnieniu, co nie może okazać się skuteczne. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można bowiem kwestionować kompletność uzasadnienia, a nie prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.