II OSK 146/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 492/24 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2024 r. nr SKO.415/38/2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od P. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie kwotę 610 (sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 492/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. B. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO") z dnia 27 lutego 2024 r., nr SKO.415/38/2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 28 grudnia 2023 r., nr ZI.6730.109.3.2023 oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 20 września 2023 r. skarżący zwrócił się do Wójta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku usługowego (gabinetu weterynaryjnego) na części działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Wójt decyzją z dnia 28 grudnia 2023 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Skarżący złożył od powyższej decyzji odwołanie, a SKO decyzją z dnia 27 lutego 2024 r. nr SKO.415/38/2024, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta. Decyzja SKO została wydana z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej "K.p.a.") oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.; dalej także: "u.p.z.p.") w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409, ze zm., dalej także: "u.g.r.l."). SKO podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że wniosek skarżącego nie podlega uwzględnieniu, bowiem zdecydowana część terenu inwestycyjnego wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a wobec braku zgody nie został spełniony wymóg ustalenia warunków zabudowy określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. W toku postępowania ustalono, że planowany do zabudowy teren obejmujący część działki stanowi użytki rolne oraz rolne zabudowane III klasy, oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolami: PsIII, Rlllb i Br-PsIII. Niewielka, południowa część tej działki w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] r. Nr [...], który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zlokalizowana była w terenie oznaczonym symbolem 0.1.14.KDW - droga wojewódzka. Tylko ta część działki objęta jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, jak tego wymaga art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący domagał się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, ewentualnie uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, bądź też uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta i wskazania okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżący wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta. W uzasadnieniu Sąd podał, że w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana w przypadku łącznego spełnienia wyszczególnionych w tym przepisie warunków. Jednym z nich jest ten, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. (pkt 4). Przepisy te należy odczytywać w połączeniu z regulacjami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które przewidują sytuacje, gdy zgoda taka nie jest wymagana. Następnie Sąd stwierdził, że z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688, dalej: "ustawa z 2023 r."), która wprowadziła zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1) oraz m.in. w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 14). Sąd wskazał na brzmienie przepisu art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. do czasu jego nowelizacji i po zmianie podkreślając, że w wyniku nowelizacji jego treść odwołuje się do pojęcia "obszaru uzupełnienia zabudowy", wprowadzonego również ustawą z 2023 r. W ocenie Sądu przesądzająca dla rozstrzygnięcia sprawy jest interpretacja art. 59 ust. 1 ustawy z 2023 r. Przepis ten wprost przewiduje, że w przypadku spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy, które wszczęte zostały przed dniem wejścia w życie noweli i nie zostały do tej daty zakończone decyzją ostateczną zastosowanie znajdą przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed zmiany. Sprawę niniejszą zainicjował wniosek skarżącego z dnia 20 września 2023 r., zatem prawidłowo organy administracyjne zastosowały przepisy przedmiotowej ustawy w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. Pojawia się natomiast pytanie jaką treść przepisów należy uwzględnić jeśli chodzi o ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ani bowiem powołany art. 59 ustawy z 2023 r., ani żaden inny jej przepis nie wypowiada się w tym przedmiocie, nie zawierając przepisu przejściowego. W ocenie Sądu, stanowisko organów administracyjnych, że wobec braku jednoznacznej regulacji przejściowej należy uwzględnić nowe brzmienie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. jest nieprawidłowe. Nie tylko bowiem przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winny zostać w sprawie zastosowane w brzmieniu sprzed noweli z 7 lipca 2023 r., ale również przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd wskazał, że zasadniczo jeśli prawodawca nie ustanowił przepisów przejściowych, które umożliwiałyby stosowanie dotychczas obowiązujących regulacji prawnych pomimo wejścia w życie nowego prawa, to obowiązują nowe przepisy. Milczenie więc prawodawcy w tym zakresie oznacza zazwyczaj jego wolę bezpośredniego działania nowego prawa. Zdaniem Sądu, powyższej reguły nie można jednak uznać za uzasadnioną w każdym wypadku, w tym również na gruncie tej sprawy. Sąd podzielił stanowisko przedstawione w wyroku WSA w Rzeszowie z 15 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 680/24, w którym wyartykułowano powody, dla których uznano, że art. 7 ust. 2a u.g.r.l. o treści obowiązującej od 24 września 2024 r. nie ma zastosowania w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, które wszczęte zostały i niezakończone przed tym dniem. W orzeczeniu tym zwrócono uwagę, że nowe brzmienie powołanego przepisu posługuje się pojęciem "obszaru uzupełnienia zabudowy", które w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym nie występuje, bowiem wprowadzone zostało do języka prawnego ustawą z 2023 r. Oznacza to, że niemożliwe byłoby dokonanie oceny, czy warunek przewidziany w art. 7 ust. 2a u.g.r.l. został spełniony czy też nie. Nadto, zwrócono też uwagę, że art. 59 ust. 1 ustawy z 2023 r. zawiera stwierdzenie: "do spraw dotyczących (...) wydania decyzji o warunkach zabudowy", co wskazuje na to, że kwestie związane z ewentualnym ustaleniem warunków zabudowy to kwestie uregulowane nie tylko w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także i w innych aktach prawnych ściśle z tą ustawą powiązanych. Za akt taki niewątpliwie należy zaś uznać u.g.r.l., do której odwołuje się np. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zatem zwrot "dotyczących ustalenia warunków zabudowy" należy odczytywać nie tylko przez pryzmat przesłanek warunkujących ustalenie warunków zabudowy wynikających wprost z przepisów u.p.z.p., ale również przez ocenę przesłanek warunkujących wydanie tej decyzji, a określonych w innych przepisach, w tym przepisach w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Argument ten został przedstawiony także w innych wyrokach: WSA w Rzeszowie (z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 237/24 i 28 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 225/24) i WSA w Bydgoszczy z 7 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 116/24. Sąd pierwszej instancji wskazał, że dalszym argumentem za stosowaniem do spraw o ustalenie warunków zabudowy wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z 2023 r. przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu sprzed tej zmiany jest także art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2023 r., zgodnie z którym do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1 (tj. u.p.z.p.). Skoro do spraw wszczętych już od dnia wejścia w życie nowej regulacji nie stosuje się tych przepisów, które odnoszą się do pojęcia terenu położonego na obszarze uzupełnienia zabudowy, to tym bardziej nie można stosować unormowań posługujących się tym pojęciem, a zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych do spraw wszczętych przed utratą mocy studium i przed dniem wejścia w życie noweli. Zdaniem Sądu wskazane wyżej motywy przemawiają za uznaniem, że w przypadku spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy wszczętych przed dniem 24 września 2023 r. stosowane powinny być tak regulacje obu wymienionych ustaw w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a."). Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 17 września 2024 r. wniosło SKO, reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut procesowy, sformułowany w pierwszej kolejności i dwa zarzuty materialnoprawne. Najpierw pełnomocnik SKO zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, kiedy skarga jako niezasadna powinna być oddalona stosownie do art. 151 P.p.s.a., na skutek błędnego przyjęcia, że w sprawie zaistniało naruszenie przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji tego również przepisów postępowania. W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z 2023 r. na skutek błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że przepis ten reguluje zagadnienie stosowania w okresie przejściowym przepisu art. 7 ust. 2a u.g.r.l. Ostatni zarzut dotyczył naruszenia art. 78 ustawy z 2023 r. na skutek pominięcia go w analizie stosowania w okresie przejściowym przepisu art. 7 ust. 2a u.g.r.l. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik SKO wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik SKO rozwinął argumentację mającą przemawiać, jego zdaniem, za zasadnością podniesionych zarzutów. Celem wsparcia argumentacji powołał się na zbieżny z tym pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Po 269/24. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Spór między stronami przedstawiony do rozstrzygnięcia w ramach kontroli instancyjnej ogniskuje się wokół zagadnienia dotyczącego stosowania właściwych przepisów w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, wszczętym na skutek wniosku złożonego 20 września 2023 r., a zatem przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z 2023 r. Jedyny zarzut procesowy skargi kasacyjnej nie zwalcza stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Zarzut ten przy tym dotknięty jest wadą konstrukcyjną, skoro obejmuje wyłącznie tzw. przepisy wynikowe (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a.), wzajemnie się wykluczające, bez przytoczenia innych przepisów normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej względnie postępowania przed organami administracji publicznej; w tym ostatnim przypadku rozumianych w ten sposób, że sąd w trakcie kontroli nie dostrzegł ich naruszenia przez orzekające w sprawie organy administracji. Do zasygnalizowanego spornego zagadnienia odnoszą się zaś oba zarzuty materialne nawiązując do różnych jego aspektów. Słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że dla rozstrzygnięcia tej kwestii kluczowe znaczenie ma właściwe rozumienie międzyczasowego przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z 2023 r., przy czym - co trafnie wyeksponowano w skardze kasacyjnej - w procesie wykładni nie można pomijać innych regulacji zawartych w tej ustawie. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym (w art. 1 tej ustawy w 66 punktach dokonano zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Końcowy przepis art. 78 ustawy z 2023 r., w brzmieniu jaki miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jako zasadę przyjął, że ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia (tj. 24 września 2023 r.), z wyjątkami określonymi w tym przepisie, do czego wypadnie jeszcze powrócić w dalszej części rozważań. Ustalenie normatywnego znaczenia intertemporalnego przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z 2023 r., stosując dyrektywy literalne, nie stwarza problemów interpretacyjnych; treść tego przepisu jest jasna, jednoznaczna i wskazuje, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy w postępowaniu wszczętym i niezakończonym przed dniem 24 września 2023 r. stosuje się tylko przepisy u.p.z.p. w dotychczasowym brzmieniu. W doktrynie wskazuje się, że zasada pierwszeństwa wykładni językowej i literalne znaczenie przepisu, nie ma charakteru absolutnego. W prawie administracyjnym należy stosować wszystkie dyrektywy wykładni, oprócz językowej także systemowe i funkcjonalne, nie tylko w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie daje jednoznacznego rezultatu, ale by skorygować lub wzmocnić rezultaty wykładni językowej i sprawdzić, czy uzyskane wyniki nie prowadzą do sprzeczności w systemie prawa albo czy nie burzą powszechnie akceptowanych społecznie wartości (zob. np. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2017, s. 349, W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 552). Posłużenie się pozajęzykowymi dyrektywami wspiera jednak stanowisko, że przepis art. 59 ust. 1 ustawy z 2023 r. nie odnosi się do innych ustaw, a jedynie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ustawie z 2023 r. dokonano zmian w szeregu innych ustaw, w tym ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 14 pkt 2 lit. a zmieniając częściowo art. 7 u.g.r.l. nadał nowe brzmienie ust. 2a. Według nowej jego treści nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 14 pkt 2 lit. a ustawy z 2023 r., zgodnie z jej art. 78, wszedł w życie z dniem 24 września 2023 r. Ustawodawca w odniesieniu do tego przepisu nie przewidział ani wprowadzenia normy międzyczasowej, ani innego terminu wejścia w życie, tak jak to uczynił w odniesieniu do innego przepisu - art. 14 pkt 2 lit. b ustawy z 2023 r., którym ustalono nowe brzmienie art. 7 ust. 3 u.g.r.l. (przepis ten wejdzie w życie 1 lipca 2026 r.). Dodać trzeba, że przepis końcowy art. 78 ustawy z 2023 r. był dwukrotnie nowelizowany (ustawą z dnia 7 listopada 2024 r., Dz. U. poz. 1824 i ustawą z dnia 4 kwietnia 2025 r., Dz. U. poz. 527) i żadna ze zmian nie wprowadziła innego terminu mocy obowiązującej art. 7 ust. 2a u.g.r.l. niż począwszy od 24 września 2023 r. Należy mieć na uwadze, że brak przepisów przejściowych regulujących jakie normy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów nie oznacza luki w prawie (zob. uchwała NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10). Gdy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów międzyczasowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie nie tylko do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, ale również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej po wejściu w życie nowej ustawy (por. uchwała NSA składu siedmiu sędziów z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006, nr.3, poz. 71). W takim przypadku przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze otwartym, ciągłym, które nie znalazły swojego zakończenia (zasada retrospektywności prawa). Utrwalony jest przy tym pogląd, że nawet w razie powstanie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy przyjmuje się, że każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 28 maja 1986 r., sygn. U 1/86 (OTK 1986, nr 1, poz. 2). Jednakże zdaniem NSA w składzie orzekającym celowym zabiegiem ustawodawcy było zastosowanie w tym zakresie zasady bezpośredniego działania nowego prawa przez przyjęcie, że do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z 2023 r., stosuje się przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w nowym brzmieniu (z wyłączeniem jedynie art. 7 ust.3 u.g.r.l., który wejdzie w życie z dniem 1 lipca 2026 r.). W procesie interpretacji przepisów prawa przyjmuje się założenie racjonalności działań prawodawcy. Intencje jakimi kierował się ustawodawca przy wprowadzeniu zmian w ustawie z 2023 r. uzewnętrznione zostały w uzasadnieniu jej projektu, w tym w części obejmującej regulację dotyczącą przepisów związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych (druk nr 3097 Sejmu IX kadencji, pkt 13). Jak wskazano w projekcie, celem zmian było "ograniczenie rozlewania się zabudowy na inne tereny, w tym grunty rolnicze klas I - III". Ustawodawca w noweli z 2023 r. uwzględnił potrzebę szczególnej ochrony tych gruntów rolnych. Z uwagi na rolę, jaką pełnić będzie obszar uzupełniania zabudowy, a także sposób jego wyznaczania, który uniemożliwi wyznaczanie nadmiernych powierzchni, zrezygnowano z dotychczasowych zapisów dotyczących wyznaczania obszaru zwartej zabudowy oraz konieczności uzyskiwania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, jeśli będą one położone na obszarze uzupełnienia zabudowy. Dzięki takiemu zabiegowi, zachowując spójność rozwiązań i uwzględniając potrzebę szczególnej ochrony gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, nawiązano w pełni do regulacji zawartej w art. 7 ust. 1 u.g.r.l., który nie został znowelizowany, zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 (w tym gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III), dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Omawiane zagadnienie prawne w dotychczasowym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych było niejednolicie postrzegane, wskazuje na to powołanie przez Sąd pierwszej instancji oraz pełnomocnika organu odmiennych orzeczeń. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzec można rozbieżność w tej materii. NSA w składzie orzekającym aprobuje w pełni kierunek interpretacji zaprezentowany w wyrokach z 16 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2181/24 i II OSK 2185/24, w których przyjęto, że do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z 2023 r., stosuje się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dotychczasowym brzmieniu i obowiązujące od 24 września 2023 r. przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie można podzielić poglądu zaprezentowanego w wyroku NSA z 4 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2104/24, za którym opowiedział się Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Rację ma wprawdzie sąd orzekający, że zagadnienia związane z ustaleniem warunków zabudowy regulowane są nie tylko przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także innych aktów prawnych ściśle z tą ustawą powiązanych, w tym o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wzgląd na potrzebę rozstrzygania tych spraw według tego samego stanu prawnego nie stanowi jednak wystarczająco przekonującego argumentu, że stosować należy przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych również w dotychczasowym brzmieniu. Założenie takie stoi wprost w opozycji do normy prawnej wypływającej z zestawienia treści art. 59 ust. 1 i art. 78 pkt 3 ustawy z 2023 r. Za podzieleniem racji, za którymi opowiedział się Sąd pierwszej instancji przywołując wyrok WSA w Rzeszowie z 28 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 225/24 (NSA powołanym wyżej wyrokiem z 4 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2104/24 oddalił skargę kasacyjną od tego orzeczenia), nie przemawia również odwołanie się do innego przepisu art. 59 ust. 2 ustawy z 2023 r., zgodnie z którym do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się przepisy 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym i nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a tej ustawy. Według Sądu skoro nie można stosować regulacji odwołującej się do "terenu położonego na obszarze uzupełnienia zabudowy", to nie można stosować przepisu art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w nowym brzmieniu. Jednakże taki sposób interpretacji międzyczasowego przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z 2023 r. nie uwzględnia jego treści i znaczenia literalnego wspartego dyrektywami płynącymi z wykładni funkcjonalnej i przede wszystkim celowościowej, co zostało już rozważone. Dodać należy, że obszary uzupełnienia zabudowy zostaną określone w uchwalonym przez radę gminy planie ogólnym (art. 13a ust. 4 pkt 2 lit. a u.p.z.p.). Do tego czasu, także w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem 24 września 2023 r., przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody, o której mowa w art. 7 u.g.r.l. Ustawa z 2023 r. nie wyłączyła, lecz jedynie ograniczyła możliwość przeznaczenia użytków rolnych o tej klasie na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w sprawach o ustalenie warunków zabudowy w dalszym ciągu znajduje zastosowanie). Z tych wszystkich powodów zarzuty skargi kasacyjnej odniesione do art. 59 ust. 1 i art. 78 ustawy z 2023 r. okazały się w pełni usprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji wychodząc z odmiennego założenia uwzględnił skargę, tymczasem powinien był ją oddalić. Dlatego zastosować należało art. 188 P.p.s.a. i stosownie do art. 151 P.p.s.a. oddalić skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do opłaty sądowej (wpisu od skargi kasacyjnej) i wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., jako że strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w czternastodniowym terminie nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.