II OSK 1488/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 424/24 w sprawie ze skargi T. S. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o pobyt czasowy 1. uchyla pkt 2. zaskarżonego wyroku i w tym zakresie orzeka, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 6 marca 2025r., sygn. akt II SAB/Gd 424/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (zwany dalej "Sądem", "Sądem I instancji"), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi T. S. (zwanej dalej: "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie") na bezczynność Wojewody Pomorskiego w rozpoznaniu wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynność, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznał od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (pkt 3), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4) oraz zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wykładnia systemowa i celowościowa art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U.2024 r. poz. 167- zwana dalej "ustawą" lub "ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy"), a pierwotnie także art. 100 c ustawy, prowadzą do wniosku, że w/w przepisy dotyczą określonego w nich kręgu osób, a przedmiotem ich regulacji są kwestie wyszczególnione w art. 1 ust. 1 ustawy. W związku z tym, w ocenie Sądu ustawa ta ma określony krąg podmiotowy i przedmiotowy, tj. znajduje zastosowanie wyłącznie do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej skutek trwającego konfliktu zbrojnego, we wskazanych w niej sprawach. Tym samym, w ocenie Sądu, brak jest racjonalnych podstaw, by rozwiązania przewidziane w art. 100 d ustawy stosować do spraw innych cudzoziemców niż w/w obywatele Ukrainy, tj. m.in. obywateli innych państw. Przyjęcie bowiem, że ograniczenie praw do załatwienia spraw cudzoziemca w terminie, po upływie 3 lat od rozpoczęcia wojny, przy uwzględnieniu, że organ nie jest w świetle art. 100d ustawy związany żadnym terminem, prowadzi do pozbawienia tych cudzoziemców środków dochodzenia swoich praw, co stanowi naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa. Ponadto Sąd wskazał, że z urzędu jest mu wiadomo, że już przed agresją rosyjską na Ukrainę w działaniu wojewodów w sprawach cudzoziemców, występowały poważne trudności, związane z niedostateczną obsadą kadrową urzędów. Tym samym odniesienie w/w regulacji do wszystkich cudzoziemców prowadziłoby do realizacji modelu "rozwiązania" problemu bezczynności i przewlekłości organów w tych sprawach, nie przez naprawę struktury organów administracji, zorganizowanych w sposób nieodpowiadający aktualnym potrzebom i od dawna nieprzystosowanych kadrowo do obsługi przybywających do RP cudzoziemców, lecz przez odebranie cudzoziemcom przysługujących im dotychczas środków prawnych. Z tych przyczyn tego rodzaju regulacje nie można uznać za zgodne z zasadą RP jako państwa prawnego. Ponadto według Sądu I instancji, regulacji art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100 d ust. 3 i 4 ustawy pomocowej nie można interpretować i stosować z naruszeniem art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo, że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji), trudno jest znaleźć uzasadnienie do tak daleko idących ograniczeń. Wprowadzenie takich norm oznaczałoby, że wnioskodawca zostałby pozbawiony narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych przez ustawę o cudzoziemcach. Z powyższych względów, Sąd nie podzielił stanowiska organu w zakresie odrzucenia skargi i przyjął ją do rozpoznania. W konsekwencji uznał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda był bezczynny, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wyjaśnił, że dla oceny zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, koniecznym było odniesienie się do zagadnienia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie termin rozpatrzenia wniosku zaczął biec 29 września 2023 r. i od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku. Organ nadał wnioskowi bieg, zwracając się 23 października 2023 r. do właściwych organów w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Przy czym uzasadnionym było oczekiwanie przez organ na odpowiedź właściwych organów na informacje, o której mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach, jednak już od 23 listopada 2023 r. organ winien był podjąć następne czynności zmierzające do sprawnego załatwienia sprawy. Jednakże od 23 listopada 2023 r. do 28 października 2024 r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dopiero 29 października 2024 r. wystosował do skarżącej wezwanie do przedłożenia określonego dokumentu. Warto zwrócić przy tym uwagę, że ostatnie wezwanie organu, które miało miejsce po wniesieniu przez skarżącą skargi, dotyczyło załącznika nr 1, który to dokument skarżąca przedłożyła już 29 września 2023 r., jednakże z uwagi na upływ czasu (bezczynność organu) stracił on na aktualności, bowiem wynagrodzenie minimalne za pracę uległo podwyższeniu. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji wskazał, że nie miał zatem wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał ustawowego terminu do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej, naruszając tym samym zasadę określoną w art. 12 § 1 k.p.a. oraz regulację zawartą w przepisie art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Ponieważ na dzień wniesienia skargi, jak i orzekania, organ nie przekazał informacji o rozpoznaniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okresy, jak i postawę organu Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził w konsekwencji, że organ dopuścił się bezczynności, a stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd zdecydował również o przyznaniu skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Sąd wziął bowiem pod uwagę, że skarżąca nie podała żadnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez nią uszczerbku, straty czy krzywdy, które są wynikiem bezczynności organu, a które wymagałyby zrekompensowania przez przyznanie wnioskowanej kwoty. Oczekiwanie jednak przez skarżącą przez czas przekraczający kilkukrotnie ustawowy, a wyznaczony na 60 dni, termin załatwienia sprawy (procedowanie wniosku na dzień orzekania wynosi, licząc od dnia 29 września 2023 r., ponad 17 miesięcy) winno, jako krzywda wynikająca z opieszałego działania administracji publicznej, znaleźć swą stosowną rekompensatę w przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, która jednocześnie pozwoli na zdyscyplinowanie organu administracji publicznej w celu zmiany dotychczasowego sposobu procedowania, jaki wynikał z analizy akt administracyjnych sprawy. Taką odpowiednią rekompensatę stanowi, zdaniem Sądu, suma pieniężna w wysokości 1.000 zł. Sąd nie uwzględnił wniosku o przyznanie skarżącej kwoty pieniężnej w wyższym zakresie i w tej części oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Pomorski. Na podstawie art. 173 § 1 i 2 p.p.s.a zaskarżając wyrok w części uwzględniającej skargę tj. pkt. 1,2, 3 i 5; I. na mocy art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dot. pkt. 1, 2, 3 i 5 i rozpoznanie skargi na zasadzie z art. 188 p.p.s.a., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dot. pkt. 1,2, 3 i 5 oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji na zasadzie żart. 185 § 1 p.p.s.a.; na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 100 c ust. 1 pkt 1 ppkt a oraz 100 d ust. 1 pkt 1 ppkt a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te mają zastosowania jedynie do postępowań o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w stosunku do cudzoziemców, o których mowa w art. 1 cytowanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do Strony Skarżącej, która jest obywatelką Ukrainy przybyłą do Rzeczypospolitej Polskiej przed wybuchem działań wojennych na terytorium tego państwa w 2022 roku; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. -149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100 d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy poprzez uwzględnieniu skargi skarżącej na bezczynność w sprawie z wniosku cudzoziemki o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożonego w dniu 31 sierpnia 2023 roku, mimo, że stosownie do art. 100 c ust. 3 pkt 1 oraz art. 100 d ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy w okresie od 15 kwietnia 2022 roku do dnia 30 września 2025 roku przepisów o bezczynności organu i przewlekłym prowadzeniem postępowania nie stosuje się, a zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1, lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie po 15 kwietnia 2022 roku do dnia 30 września 2025 roku, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; III. na podstawie art. 203 i 204 oraz art. 199-202 p.p.s.a. wniesiono o orzeczenie co do całości kosztów postępowania, tzn. za obie instancje sądowe, a w przypadku przekazania sprawy do rozpoznania sądowi I instancji o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania wg norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Pomorski, przedstawił argumentację, w której szczegółowo odniósł się do postawionych zarzutów. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie kwestią o zasadniczym znaczeniu jest zagadnienie podmiotowego zakresu zastosowania 100 d (wcześniej 100c) ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął bowiem, że przytoczone przepisy dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. W ocenie Sądu I instancji, przepisy te nie mają i nie miały zastosowania do obywateli innych państwa, jak również obywateli Ukrainy, którzy nie przybyli, tak jak skarżącą do Polski w związku z konfliktem zbrojnym. Wyłączenie podmiotowe dokonane w zaskarżonym wyroku skutkowało zbadaniem przez sąd wojewódzki zarzucanej bezczynności Wojewody i ostatecznie ustalenie stanu faktycznego w taki sposób, że bieg terminu na załatwienie sprawy rozpoczął się w ocenie Sądu zgodnie z art. 112 a ustawy o cudzoziemcach, w dniu złożenia wniosku o zezwolenie na czasowy tj. 31 sierpnia 2023 r. Stąd termin 60 dni ustalony w art. 112 a ustawy o cudzoziemcach w ocenie Sądu I instancji został przekroczony o ponad 17 miesięcy. Powyższe uzasadniało zaś stwierdzenie bezczynności Wojewody, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, z dalszymi rozstrzygnięciami zawartymi w sentencji wyroku. W związku z powyższym należy przypomnieć, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano art. 100c. do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Zgodnie z art. 100c ust. 1 ustawy w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy (..) – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c ustawy, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r., poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. z 2024 r., poz. 232), zaś aktualnie do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2024 r., poz. 854). Przepis art. 100d ustawy przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c tej ustawy zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zasadnie skarżący kasacyjnie Wojewoda Pomorski podnosi, że art. 100 d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (wcześniej także art. 100c) odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tych przepisach. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach: z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1286/23, z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2424/23, z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1551/23, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela. W orzeczeniach tych podkreśla się, że przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zezwoliły na tymczasowe, tj. od 15 kwietnia 2022 r., wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, brzmienie art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, powinno być zestawione z celem wprowadzenia tych przepisów. Wykładnia omawianych regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Na etapie prac legislacyjnych wprost wyrażono bowiem stanowisko, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy o pomocy mają dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów i umożliwienie im, poprzez zawieszenie biegu terminów, rozpatrzenie w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Oznacza to, że celem ustawodawcy było niewątpliwie wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych ustawą z dnia 12 marca 2022 r. Poza kwestią celu wprowadzenia omawianego przepisu oraz pomijając prawidłowość zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na przyjętą wykładnię art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z ich odczytania w kontekście innych przepisów tej ustawy. Przede wszystkim w przepisach tych mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z dnia 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy przepis art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodne z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych wszystkich przyczyn należy stwierdzić, że status skarżącej ze względu na okoliczności przybycia na terytorium Polski pozostaje irrelewantny dla sprawy. Omawiane przepisy dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.c., który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Należy również podkreślić, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności. Zwraca się bowiem uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Tym samym czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. W konsekwencji jednak każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegał bowiem, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24 – CBOSA). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Nie ulega wszak wątpliwości, iż rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). W realiach rozpoznawanej sprawy przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Będzie to również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie (zob. https://www.gov.pl/web/udsc/miesieczny-raport-z-dzialalnosci-urzedu oraz https://www.gov.pl/web/udsc/zestawienia-roczne). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku – jak już wyjaśniono powyżej – o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. W związku z tym, w ocenie NSA, stan prawny ukształtowany ustawą z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw należy ocenić jako sprzeczny w sposób oczywisty z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany przepis Konstytucji zapewnia każdemu, a więc także cudzoziemcowi znajdującemu się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (art. 37 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), prawo do rozpoznania jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W przypadku spraw załatwianych przez organy administracji jest to sąd administracyjny powołany do kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Przy czym aby ta kontrola była skuteczna konieczne jest wydanie przez organ administracji określonego aktu. Środkiem prawnym mającym na celu zapewnienie wydania przez organ administracji publicznej w rozsądnym terminie aktu mogącego być przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny jest skarga na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie przez taki organ postępowania. Długotrwałe usunięcie z sytemu prawnego takich skutecznych środków prawnych godzi zatem bezpośrednio w prawo do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym zakresie NSA podzielił argumentację przedstawioną w podobnych sprawach, w tym w wyroku z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24. Uwzględniając powyższe w niekwestionowanych okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że niezgodność art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy do tego dnia ewentualna bezczynność bądź przewlekłość organu podlegała ocenie z uwzględnieniem treści art. 100c i 100d ustawy (w brzmieniu obowiązującym do tego dnia) ze wszystkimi tego konsekwencjami omówionymi szczegółowo w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym w analogicznych sprawach, które skład orzekający niniejszą sprawę w pełni aprobuje. Należało zatem uznać, w przedmiotowej sprawie termin wydania decyzji określał art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Jak natomiast stanowi art. 112a ust. 2, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. Oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, należało więc dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Ma to kluczowe znaczenie wobec oceny bezczynności dokonanej przez WSA w Gdańsku w zaskarżonym wyroku, wydanym 6 marca 2025 r., a więc po tej dacie. Jak wskazano powyżej, należało bowiem stwierdzić, że niezgodność art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po 30 czerwca 2024 r. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy od 1 lipca 2024 r. ewentualna bezczynność Wojewody podlegać winna ocenie na ogólnych warunkach wynikających z p.p.s.a i k.p.a w zw. z ustawą o cudzoziemcach. Tymczasem Sąd I instancji ograniczając zakres podmiotowy tego przepisu, generalnie odrzucił jego zastosowanie w wypadku skarżącej. Obowiązek załatwienia sprawy oraz zasady liczenia biegu terminu przyjął odwołując się do art. 112a ustawy o cudzoziemcach, w zw. z art. 35 § 4 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 112 a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca została wezwana przez Wojewodę do osobistego stawiennictwa zgodnie z art. 112 a ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w dniu 29 września 2023 r.. Oznacza to, że wniosek ten został wówczas uzupełniony. Wskazać jednak należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia należy uznać za prawidłowe, bowiem w kontrolowanym postępowaniu wystąpiła zarzucana Wojewodzie bezczynność. W rozpoznawanej sprawie stosownie do art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, bieg terminu rozpoznawania sprawy od daty złożenia kompletnego wniosku (29 września 2023 r.), nie rozpoczął swojego biegu. Stan ten, jak wywiedziono powyżej trwał jednak do 30 czerwca 2024 r.. Natomiast od 1 lipca 2024 r. rozpoczął już bieg terminu rozpoznania sprawy. Oznacza to, że wyznaczony art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach termin 60 dni na wydanie decyzji, upływał 29 sierpnia 2024r.. Do dnia wydania wyroku przez Sąd I instancji (tj. do dnia 6 marca 2025r.) organ nie rozpoznał zaś wniosku skarżącej, pomimo upływu ustawowego terminu. Tym samym zasadnie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8, w zw. z art. 149 p.p.s.a, w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając jednak na uwadze, że przyjęty przez Sąd I instancji zakres stosowania przez ograny art. 100 d ustawy budził przez dłuższy czas duże wątpliwości interpretacyjne, zaś organy zgodnie z zasadą praworządności (legalizmu) zawartą w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego rozstrzygają na podstawie i zgodnie z przepisami prawa, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można jednak zarzucić Wojewodzie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić bowiem należy, że zasada praworządności jest nie tylko zasadą ogólną postępowania administracyjnego, lecz również zasadą konstytucyjną, wynikającą z art. 7 Konstytucji, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, oraz z art. 2 Konstytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Na gruncie wskazanej zasady należy wskazać, ze organ nie ma możliwości odmowy zastosowania jakiegoś przepisu, bowiem organ zobowiązany jest z mocy prawa do przestrzegania aktualnie obowiązujących przepisów. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § p.p.s.a uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałej części mając na uwadze, okres pozostawania organu w bezczynności Naczelny Sąd Administracyjny uznał rozstrzygnięcie Sądu I instalacji za prawidłowe i na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.