II OSK 150/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] R. Z. i Wspólnicy sp. j. z siedzibą w K., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 600/23, w sprawie ze skargi R. P., na decyzję Wojewody Małopolskiego, z dnia 6 marca 2023 r. nr WI-I.7840.15.95.2022.BS, w przedmiocie przeniesienia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, i udzieleniu pozwolenia na budowę, , oddala skargę kasacyjną.,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 lipca 2023 r. o sygn. II SA/Kr 600/23 w sprawie ze skargi R. P. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Małopolskiego z 6 marca 2023 r. znak WI-I.7840.15.95.2022.BS w przedmiocie przeniesienia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd stanął na stanowisku, zgodnie z którym skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż w niej wskazane. Wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą decyzji organu I instancji – Starosty Tatrzańskiego z 10 października 2022 r. – był przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.Dz.U.z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej: "Pr.bud."). Przy tak wskazanej podstawie prawnej, decyzja ta była wadliwa, ponieważ do wniosku nie dołączono zgody dotychczasowego inwestora, tj. skarżącego. Natomiast Wojewoda Małopolski wskazał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, albowiem zgodnie z art. 40 ust. 1a Pr.bud., "zgoda, o której mowa w ust. 1 pkt 2, nie jest wymagana, jeżeli własność nieruchomości lub uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego dotyczącego nieruchomości, objęte decyzją o pozwoleniu na budowę po wydaniu tego pozwolenia przeszły z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę." Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie sytuacja faktyczna, a w ślad za nią prawna, kształtuje się odmiennie od hipotezy przewidzianej w powołanym przepisie art. 40 ust. 1a danego aktu. Pozwolenie na budowę z 14 maja 2021 r. wydano skarżącemu, który już w chwili składania wniosku (19 stycznia 2021 r.) nie był już od około 2 lat właścicielem nieruchomości, której pozwolenie na budowę dotyczyło. Jak wynika z księgi wieczystej, wieczystoksięgowym właścicielem działki nr [...] w Z. była [...] R. Z. i Wspólnicy spółka jawna z siedzibą w K. (dalej: spółka, skarżąca kasacyjnie), począwszy od 27 listopada 2019 r. na podstawie umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie. Natomiast co do pozostałych działek, nieobjętych co prawda sentencją decyzji o pozwoleniu na budowę (nr [...] i [...]), ale wskazanych w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skarżący wskazał stosunek zobowiązaniowy. Nie jest możliwe ustalenie (a organ tego nie poczynił) czego ów stosunek zobowiązaniowy dotyczy lub dotyczył, ale skoro wynika "z decyzji", a działki stanowią drogę publiczną – gminną, to zapewne była to decyzja administracyjna. Nie ustalono jednak, czy możliwe jest przeniesienie tej decyzji na nowego inwestora, względnie czy możliwa jest realizacja inwestycji z jej pominięciem. Oznacza to, że zarówno w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę, jak i w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu 14 maja 2021 r. skarżący jako "dotychczasowy inwestor" nie był właścicielem żadnej działki, w tym zwłaszcza działki nr [...], dla której wydano pozwolenie na budowę. W sprawie nie miała zatem miejsca sytuacja, przewidziana art. 40 ust. 1a Pr.bud., w której "własność nieruchomości objętych decyzją o pozwoleniu na budowę po wydaniu tego pozwolenia przeszły z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę". Jak stwierdził Sąd I instancji, treść umowy, która stała się podstawą wpisu do księgi wieczystej własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na rzecz spółki, nie jest Sądowi znana, ale nie ma to w sprawie istotnego znaczenia, nawet jeśli przewidywała dalsze posiadanie nieruchomości przez skarżącego. Znaczenie ma bowiem tylko to, że wobec braku spełnienia przesłanek wynikających z art. 40 ust. 1a Pr.bud., przy równoczesnym braku zgody skarżącego na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na nowego inwestora, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Sąd wyjaśnił ponadto, że nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące wydania postanowienia zabezpieczającego dotyczącego zakazu zbywania i obciążania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę nie jest bowiem ani zbyciem, ani obciążeniem nieruchomości, ani też nie wpływa w żaden sposób na stan własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji wywiodła spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1. art. 40 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie niezbędne jest uzyskanie zgody poprzedniego inwestora nieruchomości, w sytuacji gdy podstawą wpisu prawa własności do księgi wieczystej nieruchomości, której dotyczyło pozwolenie na budowę była umowa przewłaszczenia na zabezpieczenie nieruchomości, na mocy której dopiero w dniu 11 sierpnia 2021 r. doszło do złożenia przez "Skarżącego Uczestnikowi" (poprzedniemu inwestorowi i właścicielowi nieruchomości) oświadczenia o przejęciu nieruchomości, a zatem po wydaniu w dniu 14 maja 2021 r. przez Starostę Tatrzańskiego pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym "Skarżący" najwcześniej z dniem 11 sierpnia 2021 r. stał się de facto właścicielem przewłaszczonej nieruchomości i przestał być ograniczony w zakresie rozporządzania nią, 2. art. 40 ust. 1a Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przesłanki z tego artykułu nie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, w sytuacji gdy po wydaniu w dniu 14 maja 2021 r. przez Starostę Tatrzańskiego decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do złożenia przez "Skarżącego" oświadczenia o przejęciu nieruchomości, a zatem najwcześniej z dniem 11 sierpnia 2021 r. "Skarżący" stał się de facto właścicielem przewłaszczonej nieruchomości, 3. art. 40 ust. 1a Pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na literalnej interpretacji tego przepisu bez wzięcia pod uwagę jego celowości w postaci wykluczenia nieuzasadnionego blokowania nowego właściciela nieruchomości w kontynuowaniu procesu inwestycyjnego z powodu postawy poprzedniego inwestora, II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 133 § 1 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania została przeprowadzona przez Sąd I instancji w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości materiału dowodowego poprzez nierozważenie przez Sąd charakteru umowy, która stała się podstawą wpisu do księgi wieczystej własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na rzecz "Skarżącego", 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji organu I oraz II instancji, w sytuacji gdy na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd winien oddalić skargę "Uczestnika" w całości. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie (art. 185 p.p.s.a.), ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy w przypadku stwierdzenia, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (art. 188 p.p.s.a.); zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu: - umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie z dnia 27 listopada 2019 r., - oświadczenia o przejęciu nieruchomości z dnia 11 sierpnia 2021 r. wraz z potwierdzeniem nadania oraz wydrukiem ze śledzenia przesyłek, na okoliczność wykazania, że najwcześniej w dniu 11 sierpnia 2021 r. "Skarżący" stał się de facto właścicielem przewłaszczonej nieruchomości i przestał być ograniczony w zakresie rozporządzania nią, a zatem dopiero po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przez Starostę Tatrzańskiego, w związku z czym zgoda poprzedniego inwestora na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na nowego inwestora/właściciela nie jest w przedmiotowej sprawie konieczna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy ujęto w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów w niej postawionych. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji zasadnie uznał, że zarzuty skargi okazały się zasadne a wydane decyzje okazały się wadliwe wobec przede wszystkim błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Wskazanie zaś w uzasadnieniu jako podstawy uchylenia tylko art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. należy potraktować jako niezamierzone powołanie normy proceduralnej, gdyż istota sprawy sprowadza się przede wszystkim do naruszenia art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a., dlatego całkowicie prawidłowo Sąd I instancji uchylił obydwie decyzje organów orzekających w sprawie. Istotą sprawy jak to zauważył Sąd I instancji było niespełnienie przesłanek określonych w art. 40 ust. 1 i 1a Pr.bud. Inwestor składając wniosek o przeniesienie pozwolenia budowlanego z dnia 14 maja 2021 r. powinien spełnić wszystkie przesłanki określone w art. 40 ust. 1, w ust. 2 tego przepisu jest wymieniona zgoda dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana. W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym organ II instancji przyjął, że spełniony został warunek określony w art. 40 ust. 1a, a mianowicie zgoda taka nie jest wymagana, jeżeli własność nieruchomości po wydaniu tego pozwolenia przeszła z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę. Jednak z taką sytuacją, jak to wskazał Sąd I instancji, nie mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu, gdyż już w chwili wydania pierwotnego pozwolenia na budowę inwestor nie był właścicielem nieruchomości, a więc konieczna była zgoda pierwotnego inwestora. Skarga kasacyjna zarzuca, że ww. warunek został spełniony, ponieważ skarżąca kasacyjnie spółka stała się de facto właścicielem w dniu 11 sierpnia 2021 r., kiedy to spółka złożyła pierwotnemu inwestorowi oświadczenie o przejęciu nieruchomości a zatem po wydaniu pozwolenia na budowę z dnia 14 maja 2021 r. Stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w momencie sporządzenia aktu notarialnego (27.11.2019r.) prawo własności nieruchomości obejmującej działkę [...] przeszło na spółkę a w dniu 9 grudnia 2019 r. zostało wpisane do księgi wieczystej. To kiedy subiektywnie skarżąca kasacyjnie spółka poczuła się "de facto właścicielem" przedmiotowej nieruchomości nie ma znaczenia prawnego w niniejszym postępowaniu, gdyż prawo własności przeszło na nowego właściciela z chwilą sporządzenia aktu notarialnego zawierającego umowę przewłaszczenia na zabezpieczenie co powoduje brak spełnienia przesłanki określonej w art. 40 ust. 1a Pr.bud., co prawidłowo zauważył Sąd I instancji. Także z przytoczonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 4) przez spółkę wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt V CSK 360/10 wynika, iż wierzyciel korzysta ze swoich uprawnień już jako właściciel rzeczy a więc prawo własności zostaje przeniesione w chwili sporządzania umowy o przewłaszczenia na zabezpieczenie. Pozostałe kwestie podnoszone przez skarżącą kasacyjnie spółkę w piśmie z 12 września 2024 r. a dotyczące pozwolenia na budowę z dnia 14 maja 2021 r. nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, mogła spółka te okoliczności podnosić przed Sądem I instancji, gdyż decyzja Starosty Tatrzańskiego z 12 kwietnia 2023 r. została wydana przed wyrokiem Sądu I instancji (18 lipca 2023 r.) a ponadto jedynym uczestnikiem tegoż postępowania była skarżąca kasacyjnie spółka. Zawarty w wyżej wymienionym piśmie wniosek o umorzenie postępowania z uwagi na wydanie powołanej decyzji Starosty Tatrzańskiej nie zasługuje na uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a to z uwagi na brak podstaw do uchylenia wyroku Sądu I instancji i może być złożony do organów ponownie procedujących w niniejszej sprawie z uwagi na uchylenie obydwu decyzji przez Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.