II OSK 152/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 782/23 w sprawie ze sprzeciwu A. R. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 24 lipca 2023 roku nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia terenu działki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 782/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił sprzeciw A. R. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 24 lipca 2023 roku nr 146/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia terenu działki. A. R. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w części, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a naruszenie: 1) przepisów postępowania tj. art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 151a § 2 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niedokonanie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2023 roku oraz stwierdzenie, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. z dnia 20 lutego 2023 roku i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, podczas gdy w okolicznościach sprawy brak było podstaw do oddalenia sprzeciwu i uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji, 2) przepisów postępowania tj. art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a. i 15 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż w zaistniałym stanie faktycznym przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego było niemożliwe, z uwagi na ewentualne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, 3) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 3 ust. 3 i 3a (powinno być: art. 3 pkt 3 i pkt 3a) w zw. z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 roku, poz. 682, dalej "Prawo budowlane"), polegające na niedokonaniu stosownej oceny przez Sąd pierwszej instancji zastosowania tych przepisów przez organ administracji, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że dokonane przez skarżącą utwardzenie terenu stanowi budowę drogi i wymaga pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wbrew zarzutom w niej zawartym, Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. o oddaleniu sprzeciwu od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 24 lipca 2023 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. z dnia 20 lutego 2023 r. Nr 10/2023 i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprzeciw, miał obowiązek ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Niewątpliwie organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki, kierowały się właściwą wykładnią art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę wydanej w sprawie decyzji kasatoryjnej. Zaznaczyć należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy: po pierwsze – stwierdzi wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie – wykaże, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazać również trzeba, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.), jednak jest to dopuszczalne tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Mając na względzie powyższe uwarunkowania, zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że organ odwoławczy zasadnie wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przy czym w jej uzasadnieniu w sposób wyczerpujący wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy wskazać, że organ odwoławczy zanegował ocenę organu pierwszej instancji o bezprzedmiotowości wszczętego postępowania w sprawie utwardzenia terenu oznaczonej działki gruntowej. Mianowicie, przyjmując odmienną kwalifikację robót budowlanych, organ odwoławczy wskazał na potrzebę przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, właściwego dla samowoli budowlanej. Istotne w sprawie było zatem to, że organ powiatowy umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., przyjmując iż zrealizowane utwardzenie powierzchni gruntu nie podlega reżimowi Prawa budowlanego, gdyż są to roboty budowlane, które nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia (art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego). Natomiast organ odwoławczy wywiódł, iż przedmiotowe roboty budowlane, wykonane na działce gruntowej wydzielonej pod drogę dojazdową, wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż dla budowy drogi nie znajdują zastosowania zwolnienia, o których mowa w art. 29-30 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego rozróżnienia wymaga wykonanie utwardzenia terenu dla potrzeb określonych obiektów budowlanych, od przypadków, gdy utwardzenie terenu stanowi budowlę pełniącą samodzielną funkcję. Sąd Wojewódzki, akceptując ocenę organu odwoławczego, wskazał trafnie na ukształtowane stanowisko w orzecznictwie, zgodnie z którym decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełnienia przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 3 i 3a ustawy Prawo budowlane, droga jest budowlą. Wykonanie drogi jest zaś, w myśl art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1 i pkt 3 powołanej wyżej ustawy, budową obiektu budowlanego (por. wyroki NSA z 3 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1809/18 oraz z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2625/15). W takim stanie sprawy prawidłowe było też wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do zasadności stwierdzonego przez organ odwoławczy naruszenia przez organ powiatowy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skoro organ powiatowy zamiast merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy umorzył postępowanie, to organ odwoławczy nie mógł podjąć czynności wyjaśniających w trybie art. 136 § 1 i § 2 k.p.a., gdyż w takie sytuacji doszłoby do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego tylko w jednej instancji, a więc z naruszeniem zasady ustanowionej w art. 15 k.p.a. Niewątpliwie dokonanie przez organ odwoławczy odmiennej kwalifikacji prawnej spornych robót budowlanych skutkowało tym, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co warunkowało wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego Sąd Wojewódzki trafnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że nie jest możliwe w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), aby to organ odwoławczy we własnym zakresie dokonywał zdecydowanej większości ustaleń koniecznych do rozpoznania sprawy. Z tych wszystkich względów chybione okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 64e, art. 133 § 1 i art. 151a § 2 p.p.s.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 7, art. 15, art. 77 i art. 80 k.p.a. Niezasadny okazał się również zarzut kasacyjny odnoszący się do art. 3 ust. 3 i 3a (powinno być: art. 3 pkt 3 i pkt 3a) Prawa budowlanego, bowiem w zaskarżonym wyroku dokonano właściwej wykładni wymienionych przepisów, zaś końcowa weryfikacja ich zastosowania w niniejszej sprawie możliwa będzie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie. Niezależnie od tego, jakie założenia co do zakresu kontroli sądowej przyjął Sąd Wojewódzki, podkreślić trzeba, że ograniczone ramy rozpoznawania sprawy zainicjowanej sprzeciwem wynikają z art. 64b p.p.s.a., zgodnie z którym udział w tym postępowaniu biorą wyłącznie skarżący oraz organ odwoławczy, a zatem pozostałe strony nie są jego uczestnikami. Ponadto w myśl art. 151a § 3 p.p.s.a., w razie uwzględnienia sprzeciwu organowi odwoławczemu nie przysługuje środek odwoławczy. Z uwagi na te uregulowania proceduralne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmuje oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które nie mogą brać udziału w postępowaniu sądowym. W konsekwencji szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki wszystkich stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5