II OSK 1521/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski, sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 523/22 w sprawie ze skargi I. R. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2022 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. R. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej WINB) z 19 maja 2022 r., nr 524/2022, w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, wyrokiem z 23 lutego 2023 r. o sygn. II SA/Wr 523/22, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiodła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które – w każdym z poniższych przypadków z osobna – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 1 pkt 5, pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "Kpa.") w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej "Prawo budowlane"), art. 134 p.p.s.a., polegające na oddaleniu przez Sąd skargi skarżącej pomimo, iż organy obu instancji istotnie naruszyły przepisy postępowania, w szczególności obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przejawiające się w szczególności na: a) braku precyzyjnego określenia przedmiotu rozbiórki, którego wykonanie w tak ogólnie określonym zakresie doprowadzi jednocześnie do usunięcia elementów konstrukcyjnych legalnie istniejącego zadaszenia, podczas gdy rozstrzygnięcie decyzji nie można domniemywać, a zwłaszcza w przypadku nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, która powinna skutkować sformułowaniem obowiązku szczegółowo opisującego parametry (długość, szerokość, wysokość) tej części budynku, która ma podlegać rozbiórce; b) orzeczeniu nakazu rozbiórki części budynku w sytuacji, gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część z istniejącym legalnie budynkiem, co powinno prowadzić przy rozstrzyganiu o nakazie rozbiórki części obiektu budowlanego do oceny wykonalności takiej decyzji z punktu widzenia warunków technicznych i możliwości dokonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części budynku wykonanej zgodnie z prawem, podczas gdy okoliczności te nie stanowiły przedmiotu ustaleń i oceny właściwego organu, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia, którego wykonanie nie spowoduje doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z prawem; c) wadliwym wyodrębnieniu w ramach tej samej części obiektu oddzielnego postępowania w sprawie "przebudowy przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych budynku przy ul. M. ... we W. w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...]", której wynik bezpośrednio wpływa na możliwość użytkowania budynku po wykonaniu rozbiórki, gdyż budynek zostanie pozbawiony ściany zewnętrznej od strony ogrodu, co spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa zarówno dla użytkowników budynku, jak i pozostałej części budynku wykonanej zgodnie z prawem; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 Kpa. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na: a) braku ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności niezbędnych do należytego określenia zakresu obowiązku, w szczególności świadczących o konstrukcyjnej zależności poszczególnych robót budowlanych i "bezzasadną próba" przerzucenia wykazania tej zależności na skarżącą, podczas gdy to do organu nadzoru budowlanego należy prawidłowe określenie, które części budynku i o jakich dokładnie parametrach niezbędne są do doprowadzenia tej części budynku do stanu zgodnego z prawem, a jednocześnie nie spowodują zagrożenia dla pozostałej części; b) na podstawie fragmentarycznej oceny wykonanych robót budowlanych i z pominięciem ich wpływu na roboty objęte odrębnym postępowaniem w sprawie przebudowy elementów konstrukcyjnych budynku, co w konsekwencji skutkowało wadliwym określeniem zakresu obowiązku rozbiórki prowadzącym do jego niewykonalności; c) pominięciu okoliczności świadczących o braku możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem budynku z uwagi na fakt, iż w ramach przebudowy elementów konstrukcyjnych objętych odrębnym postępowaniem administracyjnym (o sygn. PINB.WIK.5140.1.2020.GB), skarżąca rozebrała ścianę zewnętrzną oddzielającą pokój na parterze od tarasu i zamontowała nowe okna w miejscu byłej balustrady istniejącego tarasu, które pełnią funkcję przegrody zewnętrznej, co w przypadku wykonania nakazu rozbiórki pozbawi budynek tej przegrody; d) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. – podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez zaakceptowanie przez Sąd stanowiska organu, który nie określa precyzyjnie elementów podlegających rozbiórce i wadliwym poprzestaniu przez Sąd jedynie na lakonicznym stwierdzeniu jakoby "Z treści obydwu wydanych w sprawie decyzji, i ustaleń w zakresie wykonanych prac jednoznacznie wynika, że części obiektu budowlanego, które należy rozebrać to nadbudowa tarasu oraz taras dostępny z parteru budynku", a w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym decyzji nienależycie formułujących kluczowe elementy umożliwiające jej późniejsze wykonanie; II. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego: 1. art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 3 pkt 6, w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, iż charakter robót budowlanych wykonanych przez skarżącą stanowił nadbudowę, gdy tymczasem na skutek prowadzonych robót zmieniły się parametry użytkowe obiektu budowlanego za wyjątkiem kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości oraz liczby kondygnacji, co w konsekwencji powinno prowadzić do uznania, że zakres wykonanych w obrębie istniejącego tarasu robót stanowił przebudowę, której legalizacja powinna nastąpić w trybie naprawczym; 2. art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225; dalej "rozporządzenie WT", w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym odkodowaniu pojęcia nadbudowy i w konsekwencji niewłaściwym zakwalifikowaniu wykonanych w obrębie istniejącego tarasu robót budowlanych jako prowadzących do powstania kondygnacji budynku, podczas gdy nie doszło do podwyższenia bryły budynku o kolejną kondygnację; 3. art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 24 rozporządzenia WT w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym odkodowaniu pojęcia kubatury i w konsekwencji niewłaściwym zakwalifikowaniu wykonanych w obrębie istniejącego tarasu robót budowlanych jako prowadzących do zmiany kubatury obiektu, podczas gdy nie doszło do zmiany kubatury obiektu, co skarżąca potwierdziła przedłożoną w toku postępowania sądowoadministracyjnego "Oceną techniczna wykonywanych robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych budynku przy ul. M. ... w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...]" oraz "Ekspertyzą techniczną warunków bezpieczeństwa pożarowego"; 4. art. 3 pkt 7a w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego: polegające na ich błędnym niezastosowaniu, tj. a) błędnym nie podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę przywołanych norm prawnych mających zastosowanie do robót budowlanych, które wymagają weryfikacji w trybie naprawczym, nie zaś w trybie art. 48 Pr.bud.; b) w przypadku "gdy bez wymaganego pozwolenia na budowę zbudowano część obiektu budowlanego w taki sposób, że jego rozbiórka powodowałaby konieczność naruszenia także tej części obiektu budowlanego, która jest zgodna z prawem", a z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Wobec tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty, poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (na podstawie art. 188 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi złożonej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 marca 2022 r., którą nakazano skarżącej i J. R. – inwestorom robót budowlanych związanych z nadbudową jednokondygnacyjnej części budynku i rozbudową budynku o taras – rozbiórkę ww. części obiektu budowlanego wybudowanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 5, pkt 6 i § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. (punkty I. 1, 2 skargi kasacyjnej). Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym brak było uchybień, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie obszerny materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pozwolił na wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy związanych z robotami budowlanymi, zrealizowanymi przez inwestora w jednym z lokali budynku mieszkalnego, pozostającego we współwłasności inwestora oraz innych osób. Wyczerpujące uzasadnienia decyzji organów obu instancji pozwoliły na prawidłowe zweryfikowanie przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego i prawnego ustalonego w sprawie. Przede wszystkim w aktach zgromadzono dokumentację, na podstawie której określono precyzyjnie zakres robót budowlanych i dokonano ich kwalifikacji prawnej. Zauważyć należy, że zasadniczo stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, a istota sporu dotyczyła kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych oraz zakresu obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego. Przypomnieć należy, że według przyjętego w decyzjach opisu, inwestycję zrealizowano w części budynku stanowiącej lokal nr [...], składający się z dwukondygnacyjnej części mieszkalnej oraz jednokondygnacyjnego pomieszczenia gospodarczego w przyziemiu i tarasu nad tym pomieszczeniem. W następstwie wyburzenia ściany zewnętrznej budynku między pokojem a tarasem oraz obetonowania istniejących słupów tarasu i zamontowania okien w miejscu rozebranej balustrady – doszło do powiększenia pokoju o powierzchnię byłego tarasu. Organ powiatowy doprecyzował, że w miejscu, gdzie poprzednio istniała część jednokondygnacyjna (pomieszczenie gospodarcze i taras) nadbudowano drugą kondygnacją, a zatem doszło do zmiany charakterystycznego parametru, tj. liczby kondygnacji w części budynku. Dodatkowo organ powiatowy wskazał, że bezpośrednio przy istniejącym poprzednio tarasie (aktualnie nowej części budynku) dobudowano nowy taras ze schodami, którego konstrukcja jest niezależna od konstrukcji budynku, jednak funkcjonalnie jest związany z częścią mieszkalną budynku. Kierując się treścią § 3 pkt 24 a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.), organ powiatowy stwierdził, że wykonanie tarasu zwiększyło kubaturę budynku, a więc doszło do jego rozbudowy. Organ drugiej instancji, akceptując kwalifikację robót budowlanych dokonaną przez Inspektora Powiatowego, wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji jak definiowane są w orzecznictwie pojęcia rozbudowy i nadbudowy, wywodząc dalej zaliczenie przedmiotowych robót budowlanych do zakresu budowy, rozumianej w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jako wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki trafnie przyjął, że wskutek wykonania nowego tarasy zwiększył się obszar zabudowany – co wyczerpuje pojęcie rozbudowy, natomiast zrealizowanie robót budowlanych w miejscu tarasu połączonego z częścią mieszkalną doprowadziło do powstania nowej podwyższonej części budynku, a zatem nadbudowy. Jednocześnie Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał, że nawet gdyby kwalifikacja w zakresie nadbudowy była niewłaściwa, to w sprawie znajdował zastosowanie art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, który obejmuje roboty budowlane w zakresie nadbudowy, jak też rozbudowy. Uzupełniająco warto odnotować, że zasadniczo w sytuacji, gdy wskutek zabudowy tarasu dochodzi do wydzielenia pomieszczenia kubaturowego (wydzielonego przegrodami budowlanymi), to w orzecznictwie takie roboty budowlane są kwalifikowane jako rozbudowa (por. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2016 r. II OSK 655/16, 18 lipca 2024 r. II OSK 190/23). W praktyce orzeczniczej, jako rozbudowę traktuje się powiększenie obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, przykładowo: pokój, wiatrołap, weranda (zob. wyroki NSA z 17 lipca 2013 r. II OSK 668/12, wyroki WSA w Bydgoszczy z 3 września 2008 r. II SA/Bd 398/08, WSA w Krakowie z 7 lutego 2012 r. II SA/Kr 1857/11). Wobec powyższego prawidłowo ocenił Sąd Wojewódzki, że organy obu instancji zasadnie zaliczyły sporne roboty budowlane do pojęcia budowy, które w myśl art. 3 pkt 6 obejmuje zarówno nadbudowę, jak i rozbudowę. W konsekwencji za właściwy należało uznać wdrożony w sprawie tryb postępowania unormowany w art. 48 Prawa budowlanego. Skoro wbrew treści art. 28 Prawa budowlanego przedmiotowe roboty budowlane wykonano bez pozwolenia na budowę, to obowiązkiem organu nadzoru było wszczęcie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego procedury legalizacyjnej, w ramach której wydane zostało postanowienie z dnia 5 lutego 2020 r., nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, niewykonanie przez inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów niezbędnych w celu legalizacji robót budowlanych, skutkować musiało nakazem rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki trafnie stwierdził, że z treści wydanych w sprawie decyzji jednoznacznie wynika, iż obowiązkiem rozbiórki objęto nadbudowaną nad tarasem część budynku oraz nowo wybudowany taras. Zaakcentować należy, że w związku ze zgłoszonymi zastrzeżeniami inwestora co do wykonalności nakazu rozbiórki, organ odwoławczy przedstawił precyzyjnie roboty budowlane jakie powinny być wykonane celem likwidacji samowoli budowlanej. Dodatkowo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dysponując wiedzą fachową, stwierdził, że wykonanie robót rozbiórkowych nie zagraża bezpieczeństwu konstrukcji istniejącego budynku. W szczególności organ wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że wykonanie przedmiotowego nakazu rozbiórki nie koliduje z obowiązkiem wykonania robót budowlanych określonych w decyzji organu powiatowego, wydanej w sprawie przebudowy. Z podanych względów uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że brak jest podstaw do zakwestionowania wykonalności nakazanej rozbiórki. Jako chybiony uznać należało również zarzut, w którym zanegowano zastosowany w sprawie tryb legalizacji na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, podczas gdy w zakresie pozostałych robót budowlanych wykonanych przy przedmiotowym budynku wdrożono postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w sposób prawidłowy wyjaśnił, że konieczne było przeprowadzenie odrębnych postępowań, skoro część robót stanowiących przebudowę można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem w trybie naprawczym (art. 50-51 Prawa budowlanego), zaś usuwanie skutków samowoli, obejmującej nadbudowę i rozbudowę budynku, musi być prowadzone w trybie legalizacji na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 16 i pkt 24 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., a nadto art. 3 pkt 7a w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w znaczeniu sformułowanym w punktach II. 1, 2, 3, 4 skargi kasacyjnej. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.