II OSK 1525/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2022 r. sygn. Akt IV SA/Po 146/22 w sprawie ze skargi A. O. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2022 r. nr WOA.7722.7.2022.ARO w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 maja 2022 r., IV SA/Po 146/22, oddalił skargę A. O. (dalej: skarżący) na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 lutego 2022 r. nr WOA.7722.7.2022.ARO utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z 3 stycznia 2022 r., nr NB.7355.02.2020 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o przeprowadzenie rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono na podstawie: I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie: 1. art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane innych, niektórych aktów prawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 471; dalej: ustawa zmieniająca) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu – pierwotnie postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, ale także przed wejściem w życie tej ustawy postępowanie zostało ostatecznie zakończone, albowiem sprawa wstrzymania robót i przedłożenia dokumentów została ostatecznie zakończona w 28 lipca 2020 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (19 września 2020 r.), oznacza to, że po wyroku uchylającym z 24 lutego 2021 r., rozpoznając sprawę ponownie, organy były zobowiązane uwzględnić zmianę stanu prawnego; zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia ostatecznego kreuje nowa sprawę administracyjną, wymaga ona zatem ponownego merytorycznego rozpoznania, ale na podstawie nowych (zmienionych) przepisów; ocena prawna zawarta w orzeczeniu Sądu utraciła moc wiążącą z uwagi na zmianę stanu prawnego (treść art. 48 Prawa budowlanego uległa istotnej zmianie); WSA w Poznaniu, z uwagi na istotną zmianę przepisów i obowiązek zastosowana przepisów ustawy zmieniającej winien dostrzec błąd obu organów, uchylić zaskarżone orzeczenia i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na konieczność zastosowania przepisów ustawy zmieniającej, a tego nie zrobił; 2. art. 153 p.p.s.a. (traktowanego jak przepis prawa materialnego) przez jego błędną wykładnię – skarżący nie zgadza się z tezą WSA w Poznaniu, że NSA oddalając skargę kasacyjną może zmienić uzasadnienie orzeczenia sądu I instancji; w ocenie skarżącego oddalenie skargi kasacyjnej powoduje, że wyrok I instancji jest prawomocny w całości (łącznie z uzasadnieniem), brak jest instrumentów prawnych do kontroli instancyjnej orzeczeń odpowiadających prawu mimo ich błędnego uzasadnienia; 3. art. 29 ust. 4 pkt 3a aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane polegające na jego niezastosowaniu – moduł ON TIR został zamontowany jeszcze przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, tj. przed 1 września 2014 r., natomiast faktem jest, że na początku 2020 r. został dodatkowo zainstalowany moduł Ad Blue, instalacja tego modułu zgodnie z aktualnie obowiązującym przepisem art. 29 ust. 4 pkt 3a Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia; 4. art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowalne przez jego błędną wykładnię, tj. niewłaściwe rozumienie pojęcia "rozbudowa obiektu budowlanego" – przez rozbudowę obiektu budowlanego należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość; w przedmiotowej sprawie nie zmieniła się ilość zaprojektowanych wysepek (zaprojektowano cztery i cztery są), a jedynie na czwartej wysepce zainstalowano dodatkowe urządzenie (Ad Blue), w tych okolicznościach o jakiejkolwiek rozbudowie nie może być mowy; NSA powinien uchylić zaskarżony wyrok, a PINB ponownie rozpoznając sprawę winien przedmiotowe postępowanie umorzyć; II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonego orzeczenia (tj. na nieuwzględnieniu skargi) pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu – WSA w Poznaniu powinien orzec nie w oparciu o art. 151 p.p.s.a., tylko w oparciu o przepisy art. 145 p.p.s.a., tzn. WSA w Poznaniu winien uznać, że istnieją powody i przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wyjaśnić należy, że norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a. (podobnie jak norma z art. 151 p.p.s.a.) jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ma charakter wynikowy i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze ogólnym i wynikowym, która określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. W niniejszej sprawie uznać zatem należało, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) oraz art. 151 p.p.s.a. jest bezzasadny. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności stwierdzić należało, że zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że zarówno organ jak i sąd związane były na mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 lutego 2021 r. Podkreślenia wymaga, że ocena prawna o charakterze wiążącym dotyczy właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W odniesieniu do ustaleń faktycznych związanie ogranicza dowodzenie określonych faktów stwierdzonych w orzeczeniu prejudycjalnym. Należy jednak mieć na uwadze, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli spowoduje to, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, jak również w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych, które powstały po wydaniu orzeczenia sądowego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Natomiast twierdzenie skarżącego kasacyjnie jakoby brak było instrumentów prawnych do kontroli instancyjnej orzeczeń odpowiadających prawu mimo ich błędnego uzasadnienia nie jest prawidłowe, albowiem stosownie do brzmienia art. 184 in fine p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Na podstawie tego przepisu sąd II instancji ma zatem obowiązek oddalić skargę kasacyjną jeżeli wyrok sądu I instancji zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie i został opatrzony całkowicie błędnym uzasadnieniem. W związku z powyższym w sytuacji, w której skarżący kasacyjnie nie zgadzał się z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 lutego 2021 r., IV SA/Po 1461/20, miał możliwość jego zakwestionowania w drodze skargi kasacyjnej przez wykazanie w niej, że uzasadnienie w kształcie przyjętym przez sąd, nawet w powiązaniu z korzystnym rozstrzygnięciem, narusza obowiązujące przepisy. Skarżący kasacyjnie nie skorzystał jednak z tej możliwości, a aktualnie próbuje zakwestionować prawidłowość oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku z 24 lutego 2021 r., IV SA/Po 1461/20, wskazując na rzekomą błędną wykładnię art. 153 p.p.s.a. przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Obecnie zaś zarzuty zmierzające do przekonania o innej ocenie prawnej, aniżeli wyrażona w powyższym wyroku, muszą być uznane za spóźnione wobec art. 153 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również zarzut naruszenia art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegający na jego zastosowaniu okazał się bezzasadny. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w ramach zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z kolei zgodnie z drugim z powołanych w omawianym zarzucie przepisów, tj. art. 25 ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. A contrario w stosunku do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej zastosowanie mają przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu po nowelizacji. Z uwagi zaś na fakt, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 11 marca 2020 r. i niezakończone przed 19 września 2020 r. to zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r. Podkreślić należy, że w związku z wydaniem przez WINB ostatecznego w administracyjnym toku instancji postanowienia z 28 lipca 2020 r. skarżący, zgodnie z pouczeniem zawartym w tym postanowieniu, skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i zaskarżył je skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Postanowienie to nie było zatem prawomocne. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że pojęcie ostateczności należy odróżnić od pojęcia prawomocności (zob. art. 16 k.p.a.). Do decyzji (postanowień) ostatecznych należy zaliczyć decyzję (postanowienie) organu I instancji, w stosunku do której upłynął termin złożenia odwołania (zażalenia) oraz decyzję (postanowienie) wydaną przez organ odwoławczy (organ II instancji). Z kolei decyzje (postanowienia) prawomocne to decyzje (postanowienia) ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu (art. 16 § 3 k.p.a.). W związku zaś z faktem, że prawomocnym wyrokiem z 24 lutego 2021 r., IV SA/Po 1461/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił powyższe postanowienie, podobnie jak i poprzedzające je postanowienie PINB z 16 czerwca 2020 r., to sprawa wróciła do organu I instancji. Organy ponownie rozpoznając sprawę orzekały zatem nadal w postępowaniu wszczętym w dniu 11 marca 2020 r. i niezakończonym przed 19 września 2020 r. oraz będąc zobowiązanymi do zastosowania się do wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku z 24 lutego 2021 r. W konsekwencji chybiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 25 ustawy zmieniającej, pomijając przy tym jego wadliwą konstrukcję, tj. brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 25 ustawy zmieniającej. Z uwagi na powyższe za niezasadny uznać należało tym samym zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 pkt 3a aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane polegający na jego niezastosowaniu. W sprawie zastosowanie miały bowiem przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą, czyli przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020, poz. 1333 ze zm.), na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Również zarzut naruszenia art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowalne przez jego błędną wykładnię, tj. niewłaściwe rozumienie pojęcia "rozbudowa obiektu budowlanego" uznać należało za bezzasadny. Rację ma bowiem Sąd I instancji podnosząc, że w świetle treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 lutego 2021 r., IV SA/Po 1461/20, zarówno realizacja robót budowlanych polegających na budowie dystrybutora ON TIR oraz stanowiska do tankowania preparatu AdBlue, stanowiły rozbudowę stacji paliw (w stosunku do projektu budowlanego) i kwestia ta pozostaje prawomocnie przesądzona. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.