II OSK 1529/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...], od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 539/22, w sprawie ze skargi Gmina [...], na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, z dnia 1 czerwca 2022 r. nr 586/2022, w przedmiocie nakazu rozbiórki drogi, , oddala skargę kasacyjną.,

Wyrokiem z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 539/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2022 r. nr 586/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki drogi. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W związku z interwencją E. i P. G., właścicieli działki nr [...] w [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze (dalej "PINB") wszczął z urzędu 8 listopada 2021 r. postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wybudowaniu drogi na części działki nr [...] w [...] PINB ustalił, że dokonane przez Gminę [...] w Starostwie Powiatowym w Jeleniej Górze zgłoszenie z 11 grudnia 2019r. dot. robót budowlanych związanych z modernizacją drogi wykonywanych w obrębie istniejącego pasa drogowego obejmowało działki nr [...], nr [...] i [...] w [...] nie obejmowało natomiast działki nr [...] położonej w [...] Postanowieniem z 8 listopada 2021 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu, a wobec jego niezłożenia, decyzją z 30 marca 2022 r. wydaną na podstawie art.49e pkt 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 – dalej "u.p.b.") PINB orzekł nakaz rozbiórki drogi wykonanej na części działki nr [...] i przywrócenie do stanu poprzedniego tej części działki. W dniu 15 kwietnia 2022 r. do Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze wpłynął wniosek Gminy [...] o stwierdzenie zasiedzenia części działki nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W dniu 19 kwietnia 2022 r. [...] złożyła odwołanie od decyzji PINB z 30 marca 2022 r., wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z powodu złożenia do Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze wniosku o stwierdzenie zasiedzenia części działki nr [...]. Postanowieniem z 31 maja 2022 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB") odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego, a następnie decyzją nr 586/2022 z 1 czerwca 2022 r. utrzymał w mocy w/w decyzję PINB z 30 marca 2022 r. Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję DWINB z 1 czerwca 2022 r. i postanowienie z 31 maja 2022 r., zarzucając naruszenia: art. 48 ust. 1 pkt 2 u.p.b. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i postanowienia oraz uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Do czasu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie skarżąca wystąpiła o wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na toczące się postępowanie o zasiedzenie i rozważany ewentualnie zamiar legalizacji. Dodatkowo skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że w sprawie dotyczącej własności gruntu zajętego inwestycją toczy się postępowanie o zasiedzenie części działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 2 sierpnia 2022 r. DWINB wstrzymał wykonanie własnej decyzji z 1 czerwca 2022 r. Postanowieniem z 30 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. Wskazał, że skoro roboty budowlane objęły część działki nr [...], na której nie było wyznaczonego pasa drogowego i nie istniała w tym miejscu droga jako budowla w rozumieniu u.p.b. (działka nr [...] przeznaczona jest pod sadownictwo), to nie mamy do czynienia z przebudową drogi, ale z jej rozbudową, a takie roboty nie są zwolnione z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że DWINB prawidłowo zastosował tryb postępowania przewidziany w art. 48 u.p.b., a wobec braku złożenia przez skarżącą wniosku o legalizację obiektu budowlanego, następnie prawidłowo wydał decyzję o nakazie rozbiórki (art. 49e pkt 1 u.p.b.). Sąd I instancji ocenił również, że nie doszło do uchybienia w postaci odmowy zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania sprawy o zasiedzenie. Wskazał, że to, iż wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego. Zdaniem Sądu nie istniała zależność pomiędzy postępowaniem administracyjnym, a postępowaniem toczącym się przed Sądem Rejonowym w Jeleniej Górze w sprawie o zasiedzenie, ponieważ złożenie wniosku do sądu cywilnego o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej. Sąd I Instancji zgodził się z organem odwoławczym, że ustalenia dotyczące zakresu wykonywanych robót oraz posiadania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinny być przeanalizowane przez inwestora przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości i zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. prawa materialnego tj. art. 48a oraz art. 48b ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca miała możliwość dokonania legalizacji inwestycji bez posiadania stosownego prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane i mogła uczestniczyć skutecznie w postępowaniu legalizacyjnym, co nie jest możliwe bez zakończenia postępowania o zasiedzenie - w celu uzyskania prawa do gruntu objętego inwestycją, 2. przepisów postępowania tj. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie - brak zawieszenia postępowania - co ma istotny wpływ na wynik sprawy pomimo faktu, że w stosunku do nieruchomości objętej postępowaniem rozbiórkowym toczy się równolegle postępowanie o zasiedzenie, które to postępowanie jeżeli zapadnie orzeczenie korzystne dla Gminy [...], umożliwi podjęcie kroków zmierzających do zalegalizowania budowli, a zatem uchylenia nakazu rozbiórki i umorzenia postępowania rozbiórkowego, 3. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuchylenie decyzji organów obu instancji i nienakazanie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego rozbiórki w związku z koniecznością zakończenia postępowania sądowego o zasiedzenie jako mającego istotne znaczenie do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w przedmiocie legalizacji. Podnosząc powyższe naruszenia, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w przypadku zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 188 p.p.s.a wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji z nakazaniem zawieszenia postępowania dotyczącego rozbiórki do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym o zasiedzenie. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I Instancji uznał, że z jednej strony skarżąca nie występowała o legalizację, z drugiej strony pominął fakt, że taki wniosek w obecnej chwili jest nie do zrealizowania. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, zawieszenie postępowania w związku z toczącym się postępowaniem przed sądem powszechnym o zasiedzenie umożliwiłoby uzyskanie wiedzy dotyczącej tytułu prawnego do zabudowanej nieruchomości oraz podjęcie działań w przedmiocie zalegalizowania budowli. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że tylko zasiedzenie i uzyskanie prawa do gruntu będzie stanowiło podstawę do skutecznego zalegalizowania inwestycji. W ocenie skarżącej, strona, która jest wzywana do wystąpienia o legalizację budowli bez umożliwienia jej przeprowadzenia pełnego postępowania o zasiedzenie, pozostaje pozbawiona swojego prawa do przeprowadzenia postępowania o legalizację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest usprawiedliwiony, ponieważ Sąd I instancji słusznie uznał, że w sprawie brak jest przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej drogi na części działki nr [...] w [...] Nie jest w sprawie sporne, że Gmina [...] prowadząc na podstawie zgłoszenia roboty budowlane związane z modernizacją drogi gminnej na działkach [...], nr [...] i [...] w [...], dokonała nie mając ku temu tytułu prawnego rozbudowy ww. inwestycji częściowo na terenie innej działki o nr [...], należącej do E. i P. G. Właściciele tej nieruchomości zakwestionowali legalność realizacji przedmiotowego obiektu z powodu naruszenia prawa własności ich nieruchomości. Stwierdzić trzeba, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, ponieważ budowa drogi wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 ust.1 w zw. z art. 3 pkt 3 i 3a u.p.b. Prawidłowo zatem organy prowadziły postępowanie na podstawie przepisów art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust.3 u.p.b. umożliwiając inwestorowi legalizację wykonanych robót na działce nr [...] przez poinformowanie w trybie art. 48a ust. 1 u.p.b. o możliwości złożenia wniosku o ich zalegalizowanie. Inwestor takiego wniosku o legalizację obiektu budowlanego nie złożył, dlatego organy nadzoru budowlanego nie miały innej możliwości niż orzeczenie nakazu rozbiórki, do czego obliguje je wprost art. 49e pkt 1 u.p.b. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wniosek inwestora o stwierdzenie zasiedzenia części działki nr [...], na której zlokalizowana jest wybudowana bez pozwolenia droga, jak to trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie uzasadniał zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. niniejszego postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zatem organ jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego, a więc gdy organ nie dysponuje w ogóle elementem pozwalającym na wydanie decyzji jakiejkolwiek, czy to pozytywnej, czy to negatywnej. Takiej sytuacji w tej sprawie nie ma. Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] wynika, że skarżąca kasacyjnie nie jest właścicielem tej nieruchomości, na której dokonała samowolnej budowy, a ujawnieni w tej księdze właściciele nie wyrazili zgody na jej zabudowę (rozbudowę drogi). Złożenie wniosku o zasiedzenie nieruchomości nie uzależnia możliwości wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji co do legalności przedmiotowego obiektu. W tym zakresie należy się oprzeć na zasadzie aktualności, zgodnie z którą organ, określając sytuację prawną adresata aktu administracyjnego, uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jego wydania, a zdarzenie przyszłe niepewne nie może być traktowane jako kwestia prejudycjalna w postępowaniu legalizacyjnym. W momencie wydawania decyzji nie istniał i nadal nie istnieje dowód potwierdzający, że skarżąca kasacyjnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest on tylko hipotetyczny. Okoliczność samego złożenia wniosku o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości do sądu powszechnego stanowi jedynie potencjalną możliwość dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przyszłości (w zależności od wyniku postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym) i dlatego nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu legalizacyjnym i podstawy do jego zawieszenia. Organy administracji publicznej nie mogą i nie mają takiego obowiązku, aby oczekiwać na wynik spraw sądowych dotyczących prawa własności lub ograniczonych praw rzeczowych. W tym stanie rzeczy nie istniała żadna przeszkoda prawna do kontynuowania postępowania na podstawie art.48 u.p.b., które finalnie zakończyło się wydaniem nakazu rozbiórki. Dodatkowo można wskazać, na praktyczny aspekt tego zagadnienia tj. okoliczność, że czas trwania sprawy o zasiedzenie w sądzie cywilnym z uwagi na jej specyfikę może toczyć się bardzo długo, co mogłoby doprowadzić do długotrwałego zablokowania postępowania legalizacyjnego i utrzymywania stanu niezgodnego z prawem budowlanym, tym samym naruszając prawo własności przeciwnej strony. Poza tym organy administracji publicznej mają obowiązek – oczywiście z poszanowaniem zasady prawdy materialnej – prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie można im było zarzucić zbędnej zwłoki czy opieszałości w podejmowaniu czynności. W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynik postępowania przed sądem cywilnym dotyczący wniosku inwestora stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt budowlany i którego dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 48-48b u.p.b., nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniającego zawieszenie postępowania. Z tych samych względów uznać należy, za nieuzasadniony zarzut naruszenia art.125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ brak było podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Za niezasadny uznać również należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 48a, art. 48b ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 u.p.b. (NSA uznał, że skarżący kasacyjnie prawdopodobnie omyłkowo wskazał pkt 3, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania; z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodziło o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez Sąd I instancji, że w przypadku wykonania robót budowlanych polegających na rozbudowie drogi gminnej - które objęły część działki nr [...], a które to zamierzenie wymagało pozwolenia na budowę - obowiązuje procedura określona w art. 48 i n. u.p.b., właściwie zastosowana w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Słusznie wskazał, że inwestor nie złożył zażalenia na postanowienie z 8 listopada 2021 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, nie złożył również wniosku legalizacyjnego, co skutkować musiało ex lege wydaniem nakazu rozbiórki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niejako "odstąpienie" przez skarżącą kasacyjnie od procedury legalizacyjnej w powołaniu się na brak możliwości uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie może skutkować zarzutem błędnego zastosowania przepisów procedury legalizacji obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Jak wynika z art. 48 ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 u.p.b., złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymagane w toku legalizacji obiektu. Odwoływanie się przez skarżącą kasacyjnie do tego, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z rozstrzygnięcia sprawy cywilnej zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia – było w rozpatrywanej sprawie bez znaczenia dla obligatoryjnego zastosowania dyspozycji art. 49e pkt 1 u.p.b. Oczywiście to, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie zarówno przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, jak też dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. W rozpoznawanej sprawie, skoro skarżąca kasacyjnie jako inwestor nie jest w stanie wykazać prawa do zabudowy nieruchomości i złożyć wymaganego oświadczenia, to oznacza to, że nie mogłaby także uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło ją w sytuacji, gdy samowolnie wybudowała obiekt, na który i tak nie mogłaby uzyskać pozwolenia. O konieczności oczekiwania na uprzedni prejudykat zasadniczo decydują przepisy materialnoprawne, w przypadku postępowania legalizacyjnego będą to art. 48b ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Z powyższych przepisów jasno wynika, że nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje zastosowanie przepisu art. 49e, tzn. wydanie nakazu rozbiórki, a sprawy samowoli budowlanej, w których wymagane jest stosowne oświadczenie są wówczas rozstrzygane w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili orzekania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2274/10). Brak możliwości złożenia ww. oświadczenia powoduje, że nakaz rozbiórki jest co do zasady nieuchronny Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.