II OSK 153/26

Dnia 11 marca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 października 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1126/25 w sprawie ze sprzeciwu Z. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2025 r. nr SKO.415/234/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 października 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1126/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw Z. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2025 r., nr SKO.415/234/2025, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej K.p.a.", uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 marca 2025 r., znak: ARP.6730.278.2023.ES17 [o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "Budynki mieszkalne wielorodzinne z częścią usługową, garażem nadziemnym i podziemnym (3 budynki)" na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...] (w liniach rozgraniczających A’C’D’D" na załączniku graficznym do decyzji); oraz ustaleniu na rzecz [...] sp. k. w [...] warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "Budynki mieszkalne wielorodzinne z częścią usługową, garażem nadziemnym i podziemnym (3 budynki)" na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...] (w liniach rozgraniczających A’ABCC’ oraz D’DD" na załączniku graficznym do decyzji], i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd I instancji, uwzględniając istotę decyzji kasatoryjnej wydawaną w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., a także przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", zgodził się z SKO, że w niniejszej sprawie zastosowanie znalazło rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1588 ze zm.). Ponadto Sąd zaaprobował ocenę SKO, że w sporządzonej analizie funkcji i cech zabudowy nie wskazano, jaki fragment objętej wnioskiem nieruchomości został przyjęty za front działki, a to wyklucza możliwość dokonania oceny prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Jednocześnie Sąd wykluczył, że w niniejszej sprawie znalazł zastosowanie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r., co do wyznaczenia maksymalnej wielkości obszaru analizowanego (200 m). Odnośnie do wskaźników zabudowy, tj. wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej wysokości, górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu i attyki, Sąd stwierdził, że SKO zasadnie dostrzegło, iż przepisy ww. rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie wskaźników innych niż średnie występujące na obszarze analizowanym, jeżeli wynika to ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Niemniej jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Odstępstwo od parametrów średnich powinno zostać uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartym w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Tylko wtedy będzie możliwa ocena, czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego. Sąd wskazał, że z nadesłanych akt administracyjnych wynika, iż odstępstwo od wskaźnika intensywności zabudowy zostało dokonane w celu "zapewnienia inwestorowi niezbędnej swobody projektowej w ramach obowiązujących przepisów", nie wskazując jednak w jakim aspekcie i w oparciu o jakie przepisy swoboda ta została znacząco ograniczona jeżeli wskaźnik ten zostałby ustalony w oparciu o wartość średnią, stosownie do § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia. Jednak wartością nadrzędną warunkującą uwzględnienie wniosku inwestora nie jest "swoboda projektowa inwestora", lecz zachowanie ładu przestrzennego. Odnośnie do wskaźnika szerokości elewacji frontowej autor analizy wskazał, że "biorąc pod uwagę szerokości elewacji w zasięgu analizy, szerokość frontu działki, koncepcję zamierzenia inwestycyjnego przedstawioną przez inwestora oraz zapewniając inwestorowi pewną minimalną niezbędną swobodę projektową, można wyznaczyć dla przedmiotowej inwestycji szerokości elewacji frontowych (wschodnich): od 15,00 do 68,00 m, zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia". W przekonaniu Sądu, powyższe uprawniało SKO do uznania, że uzasadnienie dla zastosowanego odstępstwa jest niewystarczające. Uzasadnieniem odstępstwa od wartości średniej nie powinna być "swoboda projektowa", lecz stwierdzenie zachowania ładu przestrzennego przy zastosowaniu odstępstwa i ewentualne ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Ponadto, w ocenie Sądu, trudno mówić o konieczności zachowania "minimalnej swobody projektowej" jeżeli średnia szerokość elewacji frontowych dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych w obszarze analizowanym wynosi 28 m, a organ I instancji parametr ten określa w wartości do 68 m. Z kolei odnośnie do parametru wysokości elewacji frontowej wymaga wskazania, że zgodnie z analizą "wnioskowany teren znajduje się pomiędzy dwoma obszarami zabudowy o odmiennej charakterystyce – po stronie południowo-zachodniej, wzdłuż ulic [...] oraz [...], skupiona jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna (budynki niskie), a po stronie północno-wschodniej terenu inwestycji skupiona jest zabudowa mieszkalna wielorodzinna (budynki średniowysokie i wysokie)". Wskazano również, że "ze względu na zachowanie ładu przestrzennego zasadnym jest różnicowanie wysokości elewacji budynków, tak by stopniowo zwiększała się ona w kierunku północnym". W ocenie Sądu, zasadnie wskazało SKO, że autor analizy nie uzasadnił zasadności wyznaczenia powyższego parametru na podstawie § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia z pominięciem zasady, o której mowa w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia. Stwierdzenie, że teren inwestycji znajduje się pomiędzy dwoma obszarami o różnej charakterystyce nie wypełnia dyspozycji tego przepisu. Autor analizy nie odniósł się do zabudowy na konkretnych działkach, powołując się na ogólnikowe stwierdzenia. Co więcej, w analizie zwrócono uwagę na zasadność zróżnicowania wysokości elewacji – w decyzji nie zostało to uwzględnione, co słusznie dostrzegło SKO, bo umożliwia realizację budynku w maksymalnej wysokości 33 m. Zdaniem Sądu, wskazane wyżej okoliczności uprawniały SKO do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W opisywanej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji reformatoryjnej i ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Przeprowadzenie – de facto – nowej analizy urbanistycznej i ustalenie na jej podstawie warunków zabudowy na etapie postępowania odwoławczego nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 K.p.a.), a po drugie – uniemożliwiłoby poddanie kontroli instancyjnej funkcji oraz wskaźników dla planowanej inwestycji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponieważ weryfikacja przyjętej przez organ metodyki ustalenia wskaźników zabudowy dokonana zostałaby nie przez organ administracji wyższy stopniem, lecz sąd administracyjny. Sąd administracyjny z kolei nie jest co do zasady władny do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest wyłącznie wg kryterium legalności. Tym bardziej, że w świetle art. 64e ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", nie jest rolą sądu administracyjnego merytoryczne odnoszenie się do zarzutów sprzeciwu związanych z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego oraz związanie organów w tym przedmiocie wytycznymi, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy nie został właściwie ustalony przez organ I instancji, a w pewnych aspektach sprawy w ogóle zaniechano jego ustalenia. Ponadto Sąd wskazał, że brak jest podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w zakresie inwestycji określonej wnioskiem pierwotnym oraz jednoczesnego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zmodyfikowanej w toku postępowania przez inwestora. Postępowanie dotyczy bowiem jednej inwestycji, a zakres jej modyfikacji nie skutkuje rozdzieleniem inwestycji na dwie odrębne. Zarzut niedoręczenia zaskarżonej decyzji zawodowemu pełnomocnikowi skarżącego Sąd ocenił jako niezrozumiały, bowiem nadesłane akta administracyjne zawierają potwierdzenie doręczenia decyzji temu pełnomocnikowi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto zawnioskowano o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 151a § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i brak uchylenia decyzji organu II instancji jako naruszającej art. 138 § 2 K.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzja ta w sposób nieuzasadniony przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz wiedza organu posiadana z urzędu pozwalała na merytoryczne rozstrzygnięcie oraz orzeczenie co do istoty sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64e p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mające postać braku analizy możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co wynika z błędnej wykładni art. 64e p.p.s.a., gdyż sformułowanie oraz "język" art. 64e p.p.s.a. wskazuje, że sąd jest władny badać wszystkie inne przesłanki, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej, nie ograniczając przy tym zakresu badania przesłanek kasacyjnych jedynie do treści art. 138 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). W okolicznościach tej sprawy nie istniała zatem podstawa prawna do ewentualnego skierowania przedmiotowej sprawy ze skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, ponieważ za ich pomocą nie podważono oceny prawnej, zgodnie z którą zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej. Sąd I instancji trafnie wyłożył w ramach art. 64e p.p.s.a. z jakich względów organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Otóż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie zaś do treści tego przepisu organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy stwierdzi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji zastosowanie ww. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. W tego rodzaju zagadnienie wpisuje się zatem problematyka prawna kompletności analizy urbanistycznej. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który zaaprobował stanowisko SKO, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna zawiera braki. Istnienie takich braków nie mogło być usunięte na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), ponieważ stosowne zagadnienia prawne w swej istocie pozbawione byłyby ewentualnej oceny w dwóch instancjach, co do istnienia przesłanek umożliwiających organowi planistycznemu odstąpienie od ustalenia średnich wskaźników zabudowy, a także co do prawidłowości wyjaśnienia stanowiska związanego z ustaleniem frontu terenu, które to zagadnienie ma znaczenie dla wyznaczenia granic obszaru analizowanego, a to z kolei może być decydujące dla ustalenia w ogóle parametrów dla wnioskowanej inwestycji. W tych warunkach brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie został naruszony art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ organ odwoławczy mógł wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Jeżeli organ odwoławczy nie dysponował kompletną w swej ocenie analizą urbanistyczną, bo organ wskazał na jej braki, a takiej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, to, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, tego rodzaju okoliczności nie pozwalają na skuteczne twierdzenie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz wiedza tego organu posiadana z urzędu umożliwiała na etapie postępowania odwoławczego podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia i wydania orzeczenia co do istoty sprawy. Nie jest też prawdą, jak wskazuje się w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji ograniczył się do przyjęcia, iż wskazane przez organ uchybienia uzasadniały przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, nie badając, czy charakter tych uchybień rzeczywiście uniemożliwiał wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy. Wręcz przeciwnie, Sąd I instancji podkreślił, że sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji reformatoryjnej i ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. W tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił, że przeprowadzenie nowej analizy urbanistycznej i ustalenie na jej podstawie warunków zabudowy na etapie postępowania odwoławczego nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 K.p.a.), a po drugie, uniemożliwiłoby poddanie kontroli instancyjnej funkcji oraz wskaźników dla planowanej inwestycji. Mając to na względzie Sąd wyjaśnił, że przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że weryfikacja przyjętej przez organ metodyki ustalenia wskaźników zabudowy dokonana zostałaby nie przez organ administracji wyższy stopniem, lecz sąd administracyjny. Tej kluczowej oceny dla wyniku niniejszej sprawy nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, poprzestając wyłącznie na ogólnych twierdzeniach związanych z zakresem dokonywanej oceny przy zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a., i gołosłownie twierdząc, że zachodziły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, a więc zawierającej rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. W tych warunkach nie wykazano aby Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalił sprzeciw, dlatego jednocześnie brak jest podstaw do stwierdzenia, że naruszono art. 151a § 1 p.p.s.a. Ponadto w sprawie nie mogło dojść do naruszenia wskazywanego w zarzucie skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ przepis ten nie ma zastosowanie w sprawie rozpoznania na podstawie art. 64e p.p.s.a. sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.