II OSK 154/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.D. i S.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1206/24 w sprawie ze skargi B.D. i S.D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 marca 2024 r., nr 451/OPO/2024 w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1206/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.D. i S.D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 8 marca 2024 r., nr 451/OPO/2024 utrzymującą w mocy decyzję Starosty Siedleckiego (zwanego dalej "Starostą") z dnia 30 listopada 2023 r., znak B.11.7351/52/2002 o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Starosty z dnia 31 grudnia 2002 r., nr 52/2002 zatwierdzającej na wniosek skarżących projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] we wsi K. [błędnie wpisano "K.1"] [...], gmina M.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B.D. i S.D., zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez uznanie, że zmiana pozwolenia na budowę z dnia 31 grudnia 2002 r., której domagają się skarżący, nie mieści się w granicach ustalonego stanu faktycznego w decyzji pierwotnej. W ocenie B.D. i S.D. tymczasem z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę, a w szczególności z projektu zagospodarowania działki będącego zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (dalej "P.b.") częścią składową projektu budowlanego, jednoznacznie wynika, iż realizowany na jego podstawie budynek mieszkalny został zaprojektowany na granicy dwóch działek: nr [...] oraz [...]. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, jakoby zmiana, której się domagają, dotyczyła stanu faktycznego odmiennego od ustalonego w decyzji pierwotnej; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz z art. 113 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż udzielenie przez Starostę pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] we wsi K.1 [...], gmina M., która to miejscowość nie istnieje, jest jedynie oczywistą omyłką pisarską, gdyż w miejscu "K.1" powinno być wpisane "K.", przy jednoczesnym braku uznania za oczywistą omyłkę pisarską pominięcia przez Starostę działki nr [...] w decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo iż z projektu budowlanego, a w szczególności z projektu zagospodarowania działki będącego zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. częścią składową projektu budowlanego, jednoznacznie wynika, iż budynek mieszkalny został zaprojektowany na granicy dwóch działek: nr [...] oraz [...]. Zdaniem skarżących obydwie wymienione wady decyzji pierwotnej na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy są wadami tego samego rodzaju, to jest wadami niekwalifikowanymi uzasadniającymi zmianę decyzji pierwotnej w trybie nadzwyczajnym (art. 155 K.p.a.) – a powyższe naruszenia skutkowały przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, iż ostateczna decyzja Starosty z dnia 31 grudnia 2002 r. nie mogła być zmieniona w trybie art. 155 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało oddaleniem skargi; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. i art. 155 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż ostateczna decyzja Starosty z dnia 31 grudnia 2002 r. o pozwoleniu na budowę nie mogła być zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. w sytuacji, gdy zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, a słuszny interes strony przemawia za zmianą przez organ tej ostatecznej decyzji. Skarżący podkreślili, że budynek mieszkalny objęty postępowaniem, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w tym projektem zagospodarowania działki, został wybudowany na granicy stanowiących własność skarżących działek nr [...] oraz [...] we wsi K. [...], gmina M.. Powyższe naruszenie w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia przesłanki braku sprzeczności zmiany decyzji ostatecznej z przepisami szczególnymi oraz do nieuwzględnienia przesłanki słusznego interesu strony uzasadniającego zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a., a w konsekwencji do oddalenia skargi. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpili też o zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Pierwszy i trzeci zarzut skargi kasacyjnej koncentrują się na ocenie dopuszczalności zmiany ostatecznej decyzji Starosty z dnia 31 grudnia 2002 r. w trybie art. 155 K.p.a., przez "dopisanie" do pozwolenia na budowę działki nr [...]. B.D. i S.D. przywołali jako naruszone: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 155 K.p.a., a dodatkowo art. 135 P.p.s.a., twierdząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, iż taka zmiana nie mieści się w granicach stanu faktycznego ustalonego decyzją pierwotną. Skarżący argumentują, że skoro w projekcie budowlanym zatwierdzonym w 2002 r., budynek został zlokalizowany na granicy działek nr [...] i [...], to nie ma podstaw do przyjęcia, że żądanie dopisania do pozwolenia działki nr [...] dotyczy odmiennego stanu sprawy. Skarżący podnoszą także, że zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, a słuszny interes strony przemawia za wnioskowaną zmianą. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Art. 155 K.p.a. dopuszcza uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, pod warunkiem zgody strony, jeżeli przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że w tym trybie możliwa jest jedynie zmiana decyzji w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego, w jakim decyzja została wydana. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji oparł swą ocenę na okolicznościach, które były dla zastosowania art. 155 K.p.a. rozstrzygające. Skarżący dnia 20 grudnia 2002 r. wnieśli o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Dla tej inwestycji Wójt Gminy M. wydał dnia 17 grudnia 2002 r. decyzję o warunkach zabudowy (znak GPB.7331/37/2002), odnosząc ją do działki nr [...], co w sposób nie budzący wątpliwości potwierdza jej załącznik graficzny. W takim stanie sprawy Starosta wydał dnia 31 grudnia 2002 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę na działce nr [...]. To właśnie zakres wyznaczony żądaniem strony oraz zakresem decyzji o warunkach zabudowy stanowił punkt odniesienia dla oceny, czy "dopisanie" działki nr [...] mieści się w granicach sprawy pierwotnej. Skarżący wiążą swoje żądanie zmiany pozwolenia na budowę z 2002 r. z tym, że w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu budynek został zlokalizowany na granicy działek nr [...] i [...]. Naczelny Sąd Administracyjny tego nie kwestionuje, jednak w jego ocenie nawet uwzględniając taką lokalizację projektowanego budynku w części graficznej projektu zagospodarowania działki, nie można zgodzić się, że dopisanie działki nr [...] pozostaje w granicach stanu sprawy z 2002 r. Przeciwnie, powyższe wskazuje na rozbieżność pomiędzy zatwierdzonym projektem budowlanym a decyzją o warunkach zabudowy. Dopisanie dodatkowej działki do pozwolenia na budowę nie stanowiłoby w takim kontekście korekty o charakterze porządkującym. Byłoby to rozszerzenie przedmiotu pozwolenia w zakresie niekorespondującym z zebranym materiałem sprawy. Zasadnicze znaczenie ma przy tym okoliczność, że decyzja Starosty z dnia 31 grudnia 2002 r. została wydana w oparciu o decyzję Wójta z dnia 17 grudnia 2002 r., która dotyczyła tylko działki nr [...]. Organ administracji architektoniczno-budowlanej był zobowiązany do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z decyzją o warunkach zabudowy, co niezmiennie wynikało z art. 35 ust. 1 P.b. tak w brzmieniu właściwym dla daty wydania pozwolenia, jak i obecnie w brzmieniu obowiązującym na datę orzekania przez organy w trybie art. 155 K.p.a. W konsekwencji wnioskowana zmiana, polegająca na objęciu pozwoleniem także działki nr [...], prowadziłaby do rozstrzygnięcia nieodpowiadającego decyzji o warunkach zabudowy. Taka zmiana pogłębiałaby więc stan niezgodności pozwolenia na budowę z decyzją, na podstawie której je wydano. W tym ujęciu nie można podzielić tezy skarżących, że brak jest przepisów szczególnych sprzeciwiających się wnioskowanej przez nich zmianie. Zmiana decyzji ostatecznej nie może prowadzić do ukształtowania uprawnienia w sposób sprzeczny z reżimem materialnym, w jakim pozwolenie zostało wydane i z zakresem decyzji o warunkach zabudowy. W tym kontekście niezasadne pozostają również zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skarżący upatrują uchybień w tym, że organy oraz Sąd pierwszej instancji nie uwzględniły, w ich ocenie, znaczenia projektu zagospodarowania działki. Tymczasem istota postępowania w trybie art. 155 K.p.a. polega na ocenie, czy w ustalonych granicach stanu sprawy pierwotnej istnieją przesłanki do zmiany decyzji ostatecznej. Nie jest to postępowanie, które ma służyć korygowaniu przebiegu postępowania zakończonego decyzją z dnia 31 grudnia 2002 r. ani eliminowaniu błędów, które skarżący wiążą z treścią tego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie uznał, że przesądzające znaczenie ma to, iż pozwolenie zostało wydane zgodnie z żądaniem skarżących, obejmującym działkę nr [...], przy istnieniu decyzji o warunkach zabudowy odnoszącej się do tej samej działki. W tych realiach nie sposób wykazać, by Sąd pierwszej instancji, aprobując stanowisko organów co do granic dopuszczalnej zmiany decyzji, naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie usprawiedliwia skargi kasacyjnej także zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. Przepis ten określa zakres rozstrzygnięcia sądu w granicach sprawy i nie uchyla materialnoprawnych ograniczeń wynikających z art. 155 K.p.a. Skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wnioskowana zmiana nie jest dopuszczalna w ramach art. 155 K.p.a., to art. 135 P.p.s.a. nie mógł stanowić podstawy do innej oceny sprawy. Drugi zarzut skargi kasacyjnej odnosi się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 113 § 1 K.p.a. Skarżący kwestionują ocenę Sądu pierwszej instancji, który wskazał, że błędne wpisanie w decyzji z dnia 31 grudnia 2002 r. nazwy miejscowości "K.1" zamiast "K." stanowi oczywistą omyłkę pisarską. Jednocześnie B.D. i S.D. twierdzą, że skoro Sąd uznał błąd w nazwie miejscowości za omyłkę oczywistą, to powinien analogicznie potraktować pominięcie działki nr [...], które skarżący wiążą z treścią projektu. W ich ocenie są to wady tego samego rodzaju. Zarzut ten nie jest trafny. Art. 113 § 1 K.p.a. dotyczy prostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek, które nie prowadzą do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji zasadnie ocenił, że wpisanie nazwy "K.1" zamiast "K." ma charakter oczywistej omyłki pisarskiej, dostrzegalnej w świetle okoliczności sprawy. Ta ocena pozostaje jednak bez związku z możliwością uznania za oczywistą omyłkę pominięcia działki nr [...]. Dopisanie tej działki do pozwolenia na budowę nie jest sprostowaniem. Jest rozszerzeniem przedmiotowym treści decyzji w stosunku do wniosku o jej wydanie i oznaczenia działek w projekcie budowlanym, a więc ingerencją merytoryczną. Jak wyjaśniono powyżej, taki zabieg pozostawałby także nie korespondowałby z tym, że decyzja Wójta Gminy M. z dnia 17 grudnia 2002 r. o warunkach zabudowy, będąca podstawą pozwolenia, obejmowała tylko działkę nr [...]. Nie ma zatem podstaw do zrównywania błędu w nazwie miejscowości z dopisaniem nowej działki do rozstrzygnięcia i do wywodzenia z tego zarzutu naruszenia art. 113 § 1 K.p.a. oraz przepisów postępowania, które mogłyby prowadzić do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Końcowo można dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny odnotował argumentację B.D. i S.D. dotyczącą tego, że podejmowali oni próby zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach o zakończeniu budowy, a organ odmawiał "przyjęcia" tego zawiadomienia z uwagi na fakt, iż decyzja Starosty z dnia 31 grudnia 2002 r. nie obejmowała działki nr [...]. Podkreślić trzeba, że powyższe dotyczy etapu oddania budynku do użytkowania i nie może być okolicznością uzasadniającą dokonanie wnioskowanej zmiany pozwolenia na budowę. Niemniej jednak sygnalizacyjnie warto zwrócić uwagę skarżącym, że dysponują oni decyzją z dnia 31 grudnia 2002 r., którą udzielono im pozwolenia na budowę, ale też którą zatwierdzono projekt budowlany przedstawiający określone położenie budynku w projekcie zagospodarowania działki. Pozwolenie to – w sytuacji, gdy pozostaje ono w obrocie prawnym – stanowi decyzję, która przyznaje inwestorom prawa i jest podstawą do prowadzenia procesu inwestycyjnego. Analizowany brak możliwości zmiany ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia 31 grudnia 2002 r., polegającej na dopisaniu do samej decyzji działki nr [...], nie oznacza, że bez znaczenia pozostaje treść zatwierdzonego projektu budowlanego, który określa przyjęte w nim położenie budynku. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.