II OSK 1568/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 842/22 w sprawie ze skargi X S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 28 grudnia 2020 r., znak: [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 842/22, oddalił skargę X S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, decyzją z dnia 28 grudnia 2020 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, wymierzył X S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako: "Spółka"), karę pieniężną w wysokości 9325,68 zł za umieszczenie w dniach od 20 października 2020 r. do 28 grudnia 2020 r. (tj. od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania niniejszej decyzji administracyjnej) tablicy reklamowej - szyldu równoległego na elewacji budynku sklepu [...] przy ul. [...] na działce nr [...] obr. [...] o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 3,22 m2, niezgodnie z przepisami uchwały Nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 2018 poz. 1034) – dalej: "uchwała krajobrazowa". Jednocześnie organ I instancji nałożył na Spółkę obowiązek dostosowania ww. tablicy reklamowej do postanowień uchwały krajobrazowej Gdańska, bądź usunięcia ww. tablicy reklamowej. Ustalono, że właścicielem reklamy jest X S.A. z siedzibą w [...]. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze ww. decyzji Kolegium zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p." w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie przez uchwałę krajobrazową prawa własności nieruchomości jej adresatów w sposób nieproporcjonalny do celów zarówno samej uchwały, jak i u.p.z.p. (naruszenie zasady proporcjonalności) oraz naruszenie zasady równości, w szczególności poprzez zakazanie usytuowania banneru reklamowego na nieruchomości, którą skarżąca włada w inny sposób niż określony w uchwale, a w konsekwencji brak możliwości pełnego korzystania z nieruchomości zgodnie z posiadanym tytułem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu z § 2 ust. 1 i 2 uchwały krajobrazowej Gdańska wynika zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w jej przepisach, z zastrzeżeniem, że do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Natomiast "reklama" oznacza upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.). Nośnikiem tak rozumianej reklamy może być w szczególności tablica z napisem "[...]" i logo skarżącej. Wątpliwości Sądu meriti nie budzi, że utrwalone w aktach sprawy w dokumentacji fotograficznej z kontroli w dniu 20 października 2020 r. i 28 grudnia 2020 r. a także oględzin z 16 listopada 2020 r. konstrukcje służą do ekspozycji na nich reklamy (tzw. szyld reklamowy). Załączone do protokołu z kontroli z dnia 20 października 2020 r. zdjęcia przedstawiają przy tym, opatrzoną logo [...] tablicę o wymiarach 3,290 m x 0,980 m = 3,22 m2, z umieszczoną na niej informacją promującą osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, zawierające reklamę z logo Spółki i napisem "[...]". Wątpliwości Sądu rozpoznającego skargę nie budzi również, że utrwalona w aktach sprawy w dokumentacji fotograficznej z kontroli z dnia 20 października 2020 r. tablica zawiera reklamę działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą w należącym do niej obiekcie handlowym. Szyld reklamowy wyraźnie odwołuje się do nazwy przedsiębiorcy promującego swoją działalność. Nadto jak jednoznacznie ustalił organ na podstawie prowadzonych w terenie wizji i oględzin na działce numer [...], obręb 45, znajdował się szyld o powierzchni służącej ekspozycji reklamy, wynoszącej 3,22 m2. Tego rodzaju tablice reklamowe, biorąc pod uwagę ich wymiary, nie odpowiadają wymogom i zasadom wynikającym z § 15 ust. 2 uchwały, określającym je dla terenu określonego w uchwale jako S2, a tym samym naruszają wskazane przepisy uchwały krajobrazowej. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że obowiązująca w Gdańsku uchwała krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Termin na dostosowanie się podmiotów do jej przepisów upływał 3 kwietnia 2020 r., przy czym uwzględniając przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) oraz ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.), uznać należy ostatecznie, że termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r. W tym kontekście, nie ulega wątpliwości, że termin ten nie został przez stronę dochowany, gdyż jak ustaliły organy, a czego Spółka nie kwestionuje, w dniu 20 października 2020 r., a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej i po upływie terminu dostosowawczego, nadal umieszczone były sporne tablice, które nie są dopuszczalne na terenie S2 uchwały krajobrazowej. Sąd Wojewódzki wskazał przy tym, że przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że karze podlega podmiot, który "umieścił" tablice reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Zestawienie słowa "umieścił" z okolicznością, że uchwały określające zasady i warunki sytuowania m.in. tablic reklamowych mogły być podejmowane od dnia 11 września 2015 r., tj. wejścia w życie ww. przepisu, prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie karalnością nie tylko obiektów posadowionych już w trakcie obowiązywania uchwały krajobrazowej, ale także tych, które były już "umieszczone" w chwili, kiedy uchwała krajobrazowa weszła w życie. Sąd Wojewódzki wskazał, że w dniu 20 października 2020 r. organ I instancji przeprowadził wizję, podczas której stwierdził istnienie szyldu reklamowego, którego umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej i co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z 20 października 2020 r., w którym poinformowano również o wszczęciu postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia strony o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 20 października 2020 r. Niewątpliwie, strona, tym bardziej przedsiębiorca, który nie dostosował swoich tablic reklamowych do postanowień uchwały reklamowej, z chwilą upływu dwuletniego terminu na takie dostosowanie – powinna była liczyć się z ewentualnymi konsekwencjami prawnymi z tego wynikającymi, a wśród nich – z wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie kary, co nastąpiło w okolicznościach niniejszej sprawy. Podkreślić również należy, że w oględzinach nieruchomości wyznaczonych na 16 listopada 2020 r., o których skarżącą poinformowano w piśmie z 20 października 2020 r., przedstawiciele skarżącej nie wzięli udziału. Zdaniem Sądu zatem powoływanie się w takiej sytuacji na naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i uniemożliwienie jej obrony swoich praw jest nieuzasadnione. Oczywiście, strona nie musi korzystać z przysługujących jej praw, w szczególności procesowych, to jednak trudno podzielić argumentację o ich naruszeniu w sytuacji, gdy strona z tych praw z własnej woli nie korzysta. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., Sąd Wojewódzki uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Strona zarzuca, iż organy nie rozważyły należycie przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", której spełnienie umożliwia odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej. Należy wskazać, że ustawodawca nie definiuje w żaden sposób omawianej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Natomiast zdaniem Sądu meriti, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pomijać kwestii związanych z faktem, że podmiot, którego obciążono opłatą jest przedsiębiorcą działającym w formie spółki prawa handlowego, a więc posiadającym sformalizowaną strukturę organizacyjną i prawną, której z definicji powinien towarzyszyć profesjonalizm w obrocie prawnym. Spółka, mimo upływu okresu dostosowawczego, powzięcia informacji o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia spornej kary i otrzymania kolejnych pism w toku postępowania, nie zaprzestała naruszania przepisu prawa, bowiem sporna tablica dalej pozostawała usytuowana na działce nr [...] obręb [...] w Gdańsku i na skutek czego w punkcie 2 rozstrzygnięcia nałożono na spółkę obowiązek dostosowania tablicy do wymogów uchwały bądź jej usunięcia. Zgodnie natomiast z art. 189f pkt 1 K.p.a., jak sama przyznaje w złożonej skardze spółka, ocena wagi naruszenia prawa jako znikomej wymaga spełnienia jako drugiego warunku: zaprzestania przez stronę naruszania prawa, a zatem przywrócenie przez stronę stanu zgodnego z prawem. W rezultacie brak było podstaw do zastosowania wskazanego przepisu art. 189f pkt 1 K.p.a. Mając to wszystko na uwadze Sąd meriti doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadały prawu. W szczególności w sprawie w sposób niesporny ustalono istnienie, po dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, tablic reklamowych, które na danym terenie nie były dopuszczalne zgodnie z postanowieniami ww. uchwały, jak również ustalono podmiot, który owe tablice umieścił. Także kwota wymierzonej kary odpowiada prawu, w szczególności prawidłowo ustalono datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, od której winna ona być naliczana. Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się naruszeń prawa, pozostających w sprzeczności z wykładnią przepisów, ugruntowaną w orzecznictwie i doktrynie. W ocenie Sądu pierwszej instancji zarzuty dotyczące niewskazania atestu, certyfikatu i sposobu dokonania pomiaru, a także niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd ten nie podzielił zastrzeżeń odnośnie do wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym braku wskazania metody i narzędzi pomiarowych, przy pomocy których ustalono powierzchnię tablicy reklamacyjnej. W tym zakresie zgromadzony materiał dowodowy, w tym protokół z kontroli z 20 października 2020 r. potwierdzają, że pomiarów dokonano za pomocą dalmierza [...], który służy do bezinwazyjnego, jednoosobowego wyznaczania odległości. Dystans obliczany jest na podstawie pomiaru czasu, podczas którego impuls elektromagnetyczny lub dźwiękowy przebywa drogę. Do protokołu z kontroli dołączony został załącznik nr 1, stanowiący integralną część raportu, w którym przedstawiono wyniki pomiaru, dokonanego na podstawie zdjęcia. Informację we wskazanym zakresie przedstawiono w uzasadnieniu skarżonej decyzji Kolegium. Sąd Wojewódzki uwzględnił także, że w toku postępowania organ przeprowadził dwie kontrole (20 października 2020 r. i 28 grudnia 2020 r.) oraz oględziny (16 listopada 2023 r.). Organ I instancji zawiadomił stronę o oględzinach zaplanowanych na dzień 16 listopada 2022 r. w treści zawiadomienia z 20 października 2020 r., które zostało doręczone Spółce 29 października 2020 r. (potwierdzenie odbioru), tym samym spełnione zostały przesłanki z art. 79 § 1 K.p.a. Skarżąca nieobecna przy oględzinach, pomimo skutecznego zawiadomienia o ich terminie, nie przedstawiła takich okoliczności i zarzutów, które podważyłyby prawidłowość dokonanych pomiarów powierzchni tablicy reklamowej, formułując wyłącznie gołosłowne zastrzeżenia niemogące podważyć skutecznie poczynionych ustaleń. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, z których wywodzi ona korzystne dla siebie konsekwencje. Tymczasem skarżąca, kwestionując urządzenie pomiarowe, nie wskazała jednak, by uzyskany wynik był błędny. Tak skonstruowana polemika zatem nie może doprowadzić do podważenia przyjętych wymiarów, ani tym bardziej – świadczyć o ich wadliwości. Organ I instancji umożliwił Spółce skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 K.p.a (pismo z 25 listopada 2020 r.). Nadto przed organem odwoławczym strona reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika. Pełnomocnik Spółki uzyskał także dostęp do akt postępowania, w odpowiedzi na wniosek, złożony pismem z 9 stycznia 2021 r. W toku prowadzonych postępowań strona nie wnioskowała przy tym o udzielenie jej informacji odnośnie do atestu, certyfikatu i sposobu dokonania pomiaru. Sąd pierwszej instancji nie podzielił także stanowiska skarżącej, że kontrola w trakcie której dokonano pomiaru tablicy stanowi, wymagający wiadomości specjalnych, dowód z opinii biegłego. Przede wszystkim wskazać należy, że pomiar dokonany został przez pracowników Działu Użytkowania Przestrzeni Publicznej GZDiZ. W aktach sprawy znajduje się zarządzenie DZDiZ nr [...] z dnia 16 maja 2019 r., którym upoważnił on pracowników, dokonujących spornych pomiarów, do wszczęcia i przeprowadzenia postępowań w zakresie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za umieszczenie reklamy niezgodnie z uchwałą krajobrazową. Tym samym organ uznał – co podzielił także Sąd - że zakres ustaleń i stopień skomplikowania sprawy, a także kwalifikacje pracowników, nie wymagają powołania biegłego. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę, bez znaczenie prawnego pozostaje, czy umieszczenie tablicy reklamowej na nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie uchwały, czy też po jej wejściu w życie – czego zbadania oczekuje skarżąca. Istnieje bowiem możliwość wymierzenia kary administracyjnej w odniesieniu do tablic reklamowych umieszczonych na nieruchomości przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej, które zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, o czym już mowa była powyżej, a co wynika z treści przywołanego art. 37 ust. 1 ustawy i art. 37a ust. 9 u.p.z.p. W konsekwencji, karę pieniężną można wymierzyć zarówno za tablice reklamowe istniejące przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, jak i za tablice umieszczone po jej wejściu w życie – jeśli są niezgodne z jej postanowieniami. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: "P.p.s.a.", skargę oddalił jako niezasadną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X S.A. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 39a ust. 9, art. 37d ust. 1, art. 37d ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 2 Konstytucji RP i § 21 uchwały krajobrazowej, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że karę z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. można nałożyć również na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej i nie dostosował tej tablicy lub urządzenia do przepisów takiej uchwały w okresie na to wyznaczonym, podczas gdy literalna treść przepisu art. 37d ust. 1 u.p.z.p., odnosi się tylko do "umieszczenia" tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami (istniejącej w chwili "umieszczenia") uchwały krajobrazowej, 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) - dalej: "P.u.s.a." w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi; b) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi, c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak oceny przez wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem, d) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z przepisami art. 6 i art. 8 K.p.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach, e) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a., poprzez uznanie, że datą wszczęcia postępowań a z urzędu, choćby w sprawie nałożenia na stronę sankcji administracyjnej, której wysokość uzależniona jest od tak ustalonej daty jest data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, o jakiej zawiadomił on stronę, niezależnie od daty otrzymania przez nią tego zawiadomienia, podczas gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu, szczególnie w niniejszej sprawie, winna być data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, przy czym Skarżąca kasacyjnie podaje, iż powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to wobec naliczenia jej przez organ kary pieniężnej z art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37d ust. 4 u.p.z..p za okres przypadający przed dniem otrzymania przez skarżącą kasacyjnie zawiadomienia o wszczęciu postępowania. f) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o znikomym naruszeniu prawa, g) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji: Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2022 roku oraz decyzji Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 28 grudnia 2020 r. oraz o umorzenie postępowania w sprawie, - zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania sądowo administracyjnego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przepisanych oraz 51 zł tytułem poniesionych opłat - przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Pismem z dnia 26 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki uzupełnił zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty wraz z ich uzasadnieniem. Kolejnym pismem z dnia 4 października 2024 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki wniósł o dopuszczenie przez Sąd w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. dowodów w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 5 listopada 2012 r. oraz decyzji przenoszącej ww. decyzję na skarżącą z dnia 4 grudnia 2012 r. dla budowy na nieruchomości przy ul. [...] w Gdańsku dz. ew. [...] obręb [...] oraz dz. ew. [...] obręb [...] wraz z projektem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się usprawiedliwione. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Należy w tym miejscu wskazać, że szereg tożsamych pod względem przedmiotowym i podmiotowym skarg kasacyjnych X S.A. z siedzibą w [...], zawierających takie same zarzuty, było już przedmiotem pogłębionej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, której dano wyraz m.in. w wyrokach z dnia 11 października 2024 r.: sygn. akt II OSK 2490/23, II OSK 1436/23, II OSK 1602/23, II OSK 1493/23, II OSK 1665/23. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym w pełni podziela zawarte w tych rozstrzygnięciach argumenty i przyjmuje je jako własne. Odnosząc się zatem do przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów wskazać w pierwszej kolejności należy, że już po wydaniu zarówno zaskarżonej decyzji wymierzającej skarżącej, na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p., karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej miasta Gdańska, jak i zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na tę decyzję, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 stwierdzono nieważność uchwały krajobrazowej w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Wymienione orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte zostało po uznaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19 (OTK-A 2023 r., poz. 102), że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Treść powyższego wyroku należy uwzględnić w trakcie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku stosując bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP bez potrzeby odwoływania się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 (ONSAiWSA 2010 r. nr 2, poz. 16), skoro przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. objęty jest podstawami kasacyjnymi (oznaczenie go w petitum skargi kasacyjnej jako art. 39a ust. 9 stanowi oczywistą omyłkę, niedokładność redakcyjną). Regulacja prawna zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. od chwili wprowadzenia jej do systemu prawnego budziła wątpliwości natury konstytucyjnej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 wątpliwości nie dotyczyły samej dopuszczalności ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez obowiązek likwidacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zgodnie z zasadami i warunkami w niej określonymi, lecz poprzez brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe. Wątpliwości sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch pytaniach prawnych podzielił w pełni Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19. Orzeczenie to ma znaczenie dla prawidłowej wykładni przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. i w konsekwencji także art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. Ustawodawca w pierwszym z nich przyznał podmiotom okres pozwalający na dostosowanie się do zasad i warunków umieszczania tablic i urządzeń reklamowych przyjętych w uchwale reklamowej poprzez wyznaczenie minimalnej długości okresu dostosowawczego (co najmniej 12 miesięcy), a tym samym pozostawiając radzie gminy ustalenie konkretnych ram czasowych, które powinny uwzględnić uwarunkowania miejscowe, interesy podmiotów umieszczających nośniki reklamowe, jak również występujący na danym obszarze rzeczywisty (negatywny) wpływ istniejących nośników na walory estetyczne krajobrazu. Nie przewidział jednak ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i urządzeń reklamowych do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez radę gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu poniesionej szkody legalnej w aktach prawa miejscowego, tak jak uczynił to ustawodawca konstruując przepis art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292) w przypadku ustanowienia zakazów i nakazów zawartych w uchwale rady gminy w sprawie parku krajobrazowego. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje takiego mechanizmu, okazał się niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem skutek prawny zgody budowlanej na realizację wskazanych w niej tablic i urządzeń reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które wystąpiły o pozwolenie na budowę takich tablic i urządzeń albo dokonały zgłoszenia robót lub zrealizowały te obiekty reklamowe bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli ich realizacja nie była objęta reglamentacją organów administracji architektoniczno-budowlanej, działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że zgoda budowlana w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności w sposób wynikających z udzielonej zgody, bez zapewnienia słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują grup podmiotów, które działalność prowadziły legalnie oraz takich które wzniosły tablice i urządzenia reklamowe bez zgody budowlanej. Prowadzi to do naruszenia interesu podmiotów, które legalnie wzniosły tablice i urządzenia reklamowe objęte uchwałą krajobrazową ze względu na działalność legislacyjną. W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, uwzględniając jednakże argumentację przytoczoną w dalszym uzasadnieniu zgłoszonej podstawy kasacyjnej (piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2024 r.), że wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji, nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej przed dniem jej wejścia w życie tablic lub urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem. W powołanym na wstępie wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 wskazano, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. także wyroki NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19, II OSK 2817/20 i II OSK166/18). Oznacza to, że nie jest możliwe nałożenie na te podmioty na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. kary pieniężnej oraz obowiązku usunięcia tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 266/23 i 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 625/23; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Przedstawione rozważania dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że usprawiedliwiony okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37d ust. 1 i 4 w związku z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uchwała krajobrazowa znajduje zastosowanie nie tylko do obiektów reklamowych zaplanowanych do realizacji w przyszłości na warunkach określonych w uchwale, ale także do istniejących, a wszystkie podmioty, które umieściły nośniki reklamowe przed wejściem w życie uchwały zobowiązane są do ich dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale w terminie w niej wskazanym. Zgodnie z tym co dotychczas rozważono w postępowaniu w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą krajobrazową zachodzi potrzeba różnicowania podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie oraz takich, które obiekty reklamowe wzniosły poza porządkiem prawnym. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji spowodowało, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ta istotna dla wyniku sprawy kwestia nie została wyjaśniona. Sąd nie dostrzegł, że organy nie ustaliły, czy przedmiotowa tablica reklamowa w formie szyldu równoległego na elewacji budynku sklepu o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 3,22 m2, została umieszczona na nieruchomości przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej w sposób legalny, tj. na podstawie pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych względnie bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli taka zgoda w świetle przepisów prawa budowlanego nie była wymagana. Z tego powodu procesowy zarzut odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. przez niezastosowanie tych przepisów w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 6 i art. 8 K.p.a. przyjdzie uznać za uzasadniony. W postępowaniu kasacyjnym, po stwierdzeniu przez NSA wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 nieważności uchwały krajobrazowej miasta Gdańska w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej i z powołaniem się na wyrok TK z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19, pełnomocnik skarżącej wskazał, że przedmiotowa tablica reklamowa została wykonana i umieszczona na elewacji budynku w sposób legalny, gdyż na podstawie pozwolenia na budowę. Na poparcie wywodzonych twierdzeń do pisma procesowego z dnia 4 października 2024 r. dołączył decyzje administracyjne o pozwoleniu na budowę oraz decyzji przenoszącej ww. decyzję na skarżącą Spółkę. Zdaniem pełnomocnika Spółki dowody te potwierdzają legalność inwestycji powstałej w oparciu o wymagane zgody przed wejściem w życie gdańskiej uchwały reklamowej, natomiast kwestie te nie zostały dotychczas zweryfikowane, a ustalenia w tym zakresie, zgodnie z dotychczasowymi rozważaniami, mają istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby okazało się bowiem, że skarżąca umieściła tablicę reklamową przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, w tym prawa budowlanego i przepisów dotyczących ochrony zabytków postępowanie w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za jej umieszczenie na nieruchomości może okazać się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw do zastosowania sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za okres od wszczęcia z urzędu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 61 § 1 K.p.a., związanego z właściwym rozumieniem daty wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, należy wskazać, że stosownie do art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym wszczęto postępowanie w sprawie do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Ostatnio powołany przepis nie określa wprost daty początkowej, od której wymierza się karę, wskazuje jedynie ogólnie, że następuje to od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Postępowanie takie wszczyna się zaś z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego w Dziale II Rozdziale 1 - Wszczęcie postępowania także nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu, nie czyni tego w szczególności objęty podstawami kasacyjnymi art. 61 § 1 K.p.a. Kodeks wskazuje jedynie w art. 61 § 3 i 3a, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a w przypadku wniesienia żądania drogą elektroniczną - dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy o doręczeniach elektronicznych. Dokonując ustalenia znaczenia normy wypływającej z treści art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy zwrócić uwagę, że ustawodawca umocował organ administracji do wymierzenia kary pieniężnej nie od dnia umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, lecz od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w tej sprawie. Ustawodawca przyjął więc, że w okresie pomiędzy umieszczeniem obiektu reklamowego na nieruchomości, a dniem wszczęcia postępowania organ nie jest władny stosować sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały. Uzasadniony staje się wniosek, że zamiarem ustawodawca było, aby po umieszczeniu tablicy lub urządzenia reklamowego umożliwić podmiotowi dobrowolnie, bez stosowania sankcji, dostosowanie tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały. Podmiot, który umieścił obiekt reklamowy niezgodnie z przepisami uchwały winien mieć świadomość nie tylko wszczęcia i toczącego się postępowania, ale także tego, że im dłużej będzie trwać niedostosowanie, tym wyższa będzie kara pieniężna. Celowi temu służy zawiadomienie podmiotu o wszczęciu postępowania i w jego ramach dokonywaniu czynności procesowych. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu każdego postępowania (na wniosek i z urzędu) należy zawiadomić stronę. Za takim rozumieniem analizowanego pojęcia przemawia właśnie charakter kary, która wymierzana jest aż do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w art. 37d ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Wsparciem takiego sposobu rozumienia daty wszczęcia postępowania jest wynikająca z art. 7a K.p.a. zasada rozstrzygania wątpliwości co do treści prawa na korzyść administrowanego, a sprawa dotycząca kary pieniężnej za niedostosowanie się do przepisów uchwały krajobrazowej odpowiada warunkom zastosowania tego przepisu. Ponadto przyjdzie zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie przez organ administracji, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. w szczególności wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/10, LEX nr 1151992). Z tych powodów, w ocenie NSA w składzie orzekającym, za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu wynikającym z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a zatem pierwszej czynności urzędowej w sprawie, chyba że już wcześniej podmiot powziął informację o takiej czynności. Od tej chwili podmiot, który umieścił tablicę lub urządzenie reklamowe niezgodnie z przepisami ma prawny obowiązek dostosowania się do zasad i warunków sytuowania tych obiektów zgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej oraz możliwość dobrowolnego dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały, z kolei organ w razie niezastosowania się podmiotu do tego obowiązku - do wymierzenia od tej daty kary pieniężnej. Tymczasem Sąd pierwszej instancji uznał, że datą tą jest dzień podjęcia przez organ pierwszej czynności i to niezależnie od tego, kiedy podmiot, który umieścił obiekty reklamowe na nieruchomości został zawiadomiony o tej czynności. Z ustaleń poczynionych na drodze administracyjnej, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji wynika również, że organ pierwszej instancji pismem z dnia 20 października 2020 r., doręczonym 29 października 2020 r., zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pouczył o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości złożenia wyjaśnień oraz zawiadomił o planowanych na dzień 16 listopada 2020 r. oględzinach miejsca. Pismem z dnia 25 listopada 2020 r. organ zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania. Kara pieniężna została zaś wymierzona skarżącej za okres od 20 października 2020 r. do 28 grudnia 2020 r. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Bezzasadny jest zwłaszcza ten odniesiony do art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ niezasadnie nie odstąpił od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i nie poprzestał na pouczeniu. Tak skonstruowany zarzut i przede wszystkim przesłanki, na których został oparty pozostaje w całkowitej sprzeczności z zasadniczym zarzutem podważającym możliwość wymierzenia skarżącej kary pieniężnej z powodu umieszczenia tablicy reklamowej przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej (pierwotne uzasadnienie podstawy kasacyjnej), czy niemożnością objęcia zakresem uchwały tablicy reklamowej (dalsze uzasadnienie zawarte w piśmie z 26 stycznia 2024 r.). Jednakże co do samej zasady zgodzić się przyjdzie z Sądem pierwszej instancji, że w sprawach dotyczących kar pieniężnych za umieszczenie tablic lub urządzeń reklamowych niezgodnie z przepisami uchwał krajobrazowych oceniając wagę naruszenia prawa uwzględnić należy nie tylko interes prywatny, ale także interes publiczny. Odwołując się ponownie do wypowiedzi NSA zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 należy wskazać, że przyjęte w uchwale krajobrazowej rozwiązania, niewątpliwie wprowadzające ograniczenia w możliwości swobodnego kształtowania gabarytów tablic i urządzeń reklamowych, sposobu i miejsca ich usytuowania, jakości, rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, mają swoje usprawiedliwienie biorąc pod uwagę ważny interes publiczny (przeciwdziałanie tzw. chaosowi reklamowemu). W uchwale uwzględniono zarówno interes publiczny, jak i interesy prywatne, poszukując rozwiązań najmniej dolegliwych i możliwych do przyjęcia, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego, rozwiązania przyjęte w uchwale są wyważone, godzą sprzeczne ze sobą wartości, zatem nie uchybiają zasadzie proporcjonalności. Chybiony okazał się zarzut odniesiony do konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż pisemne motywy wyroku, bardzo obszerne, zawierają wszystkie przewidziane w nim elementy. Sąd w sposób przejrzysty i w miarę zwięzły przedstawił stan sprawy, stanowiska stron, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi, wskazał podstawę prawną orzeczenia i ją szczegółowo wyjaśnił. Stanowisko Sądu jest jasne i klarowne, w związku z tym nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Umożliwia więc poznanie racji jakimi się kierował oddalając skargę, następnie zredagowanie zarzutów pod jego adresem i wreszcie dokonanie właściwej kontroli instancyjnej. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem sądu orzekającego, może to stanowisko zwalczać za pomocą innych zarzutów tak proceduralnych, jak i materialnoprawnych, z czego skarżąca skorzystała. Całkowicie bezzasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., zgłoszony w powiązaniu z art. 3 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zarzut taki mógłby okazać się uzasadniony, gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o kryterium inne niż przewidziane ustawą kryterium zgodności z prawem. Jednakże autor skargi kasacyjnej nie twierdzi nawet, że kontrola sądowa została dokonana na podstawie kryterium innego aniżeli legalności. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji po przeprowadzeniu kontroli sądowej oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., tymczasem - biorąc pod uwagę przedstawione rozważania - powinien był skargę uwzględnić. Dlatego należało zastosować art. 188 P.p.s.a. i stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę na drodze administracyjnej uwaga organu koncentrować się będzie nad kwestią, czy tablica reklamowa umieszczona została na nieruchomości legalnie, tj. na podstawie zgody budowlanej w przedstawionym wyżej znaczeniu. W zależności od poczynionych ustaleń ukierunkowane zostanie dalsze postępowanie uwzględniając ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 206 P.p.s.a. przyjmując, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.