II OSK 1591/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski, sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 6/23 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2022 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 20 października 2022 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki, wyrokiem z 20 kwietnia 2023 r. o sygn. IV SA/Po 6/23, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiodła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w zw. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") – poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że przeprowadzenie niepełnej, pobieżnej oraz niewyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego przez organ administracji polegającej na oparciu rozstrzygnięcia na ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu administracji, co do rzekomego trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem – nadto poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa w tym przedmiocie, a także nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadka Tomasza Koska na okoliczność ustalenia, że reklama istniejąca obecnie jest inną niż ta, co do której wszczęto postępowania i oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu administracji, pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Wobec tak sformułowanego zarzutu wniesiono, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. W związku z tym, że w podstawie kasacyjnej zakwestionowano ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonym wyroku, należy zaznaczyć, iż to przepisy prawa materialnego determinują zakres postępowania wyjaśniającego w danej sprawie. Mając na uwadze przedmiot kontrolowanych przez Sąd Wojewódzki decyzji, należy w pierwszej kolejności odnieść się do wykładni przepisów Prawa budowlanego, istotnych dla kwalifikacji prawnej urządzenia reklamowego objętego nakazem rozbiórki. Mianowicie zagadnieniem spornym było to, czy przedmiotowe urządzenia reklamowe podlegało regulacji art. 3 pkt 3, czy też art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) – w brzmieniu przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jak wskazał Sąd Wojewódzki, stosownie do art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 6 i art. 28 Prawa budowlanego, realizacja wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego – będącego budowlą – wymaga pozwolenia na budowę. Natomiast stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem przypadków określonych w tym przepisie. Trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki, że instalacja urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego może dotyczyć jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Wobec treści wymienionych przepisów, należy przyjąć, że kryterium rozróżnienia pomiędzy budową budowli – urządzenia reklamowego, a instalowaniem – urządzenia reklamowego, stanowią cechy tego urządzenia (wolnostojące lub niesamodzielne – połączone z innym obiektem) oraz sposób jego posadowienia (trwałe lub nietrwałe związanie z gruntem). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiedział się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Przyjmuje się w orzecznictwie, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyroki NSA: z dnia 20 sierpnia 2020 r. II OSK 1630/18; z dnia 10 maja 2013 r. II OSK 39/12; z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10). Zdaniem strony skarżącej naruszenie powołanych w podstawie kasacyjnej przepisów polegało na nieprawidłowym zaakceptowaniu przez Sąd Wojewódzki ustaleń organów obu instancji, na podstawie których zakwalifikowano przedmiotowe urządzenie reklamowe jako trwale związane z gruntem. Według twierdzeń zawartych w skardze, powtórzonych w skardze kasacyjnej, przedmiotowa tablica reklamowa zamontowana jest na betonowym fundamencie, który nie jest trwale związany z gruntem. Dlatego w odwołaniu skarżąca wnioskowała o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, czego organ odwoławczy nie uwzględnił. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki, Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną decyzję, nakazującą inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego urządzenia reklamowego, zasadnie stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia istotnych okoliczności sprawy, warunkujących rozstrzygnięcie kwestii czy sporny obiekt jest budowlą, czyli "wolno stojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym" (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), czy też instalowanym urządzeniem reklamowym (art. 29 ust 2 pkt 6 Prawa budowlanego). W świetle przedstawionej wyżej wykładni przepisów art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zasadne było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że podstawą rozstrzygnięcia sprawy były ustalenia wynikające z protokołu kontroli i dokumentacji fotograficznej, wskazujące na wykonanie urządzenia reklamowego o wysokości 4,10 m do spodu tablic, posadowionego na prefabrykowanej żelbetonowej stopie fundamentowej – ustawionej na powierzchni gruntu, o wymiarach 2,20 m x 3,30 m i grubości 38 cm, do której przymocowany jest słup stalowy wraz ze stalową konstrukcją obejmującą dwie tablice reklamowe o wymiarach 6,20 m x ok. 3 m oraz dwa pomosty robocze u dołu tablic. Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że dla kwalifikacji prawnej ujawnionego w sprawie stanu faktycznego wystarczające było oparcie się na dokonanej charakterystyce przedmiotowego urządzenia reklamowego i nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Niewątpliwie fachowa wiedza pracowników organów nadzoru budowlanego oraz zasady logiki i doświadczenia życiowego, pozwoliły na prawidłową ocenę kwestii "trwałego związania z gruntem" zrealizowanego przez skarżącą urządzenia reklamowego. Należy wskazać, że dokumentacja włączona do akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że prefabrykowana, żelbetowa stopa fundamentowa, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń spornej budowli, ma zapewniać trwałość jej konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody, a cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (por. wyrok NSA z 25.08.2017 r., II OSK 2747/15). W rezultacie Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że konstrukcja urządzenia reklamowego będącego przedmiotem kontrolowanej sprawy przesądza, że nie może być one potraktowane jako instalacja o jakiej jest mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Wielkość, masa urządzenia reklamowego, sposób jego posadowienia, który musi być odporny na czynniki zewnętrzne, a także konieczność osadzenia płyty fundamentowej, zbudowania konstrukcji wsporczej z dwoma stalowymi tablicami wraz z pomostami roboczymi reklamowymi wskazuje, że realizacja (budowa) przedmiotowego nośnika reklamowego znacznie wykracza poza pojęcie instalacji. Bezzasadnie zarzucono zatem w skardze kasacyjnej, że kwestia "trwałego związania z gruntem" przedmiotowego urządzenia nie została wyjaśniona wyczerpująco. W szczególności mylnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że kwalifikacja obiektu w zakresie jego "trwałego związania z gruntem" oparta została tylko na "wrażeniach wzrokowych", podczas gdy wynikała ona z ustaleń dokonanych podczas oględzin, utrwalonych w dokumentacji zdjęciowej, a także z analizy materiału dowodowego dokonanej przez pracowników organu, posiadających wiedzę fachową w zakresie użytych materiałów budowlanych i ich właściwości. Przykładowo, nie potrzeba wysoce specjalistycznej wiedzy, aby określić masę obiektu reklamowego, przy uwzględnieniu dostępnej wiedzy o ciężarze żelbetonu użytego do stopy fundamentowej, lub stali wykorzystywanej do konstrukcji słupa. Podobnie chybione jest zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, że nie poczyniono w sprawie wystarczających ustaleń co do identyfikacji przedmiotowego obiektu reklamowego. Sąd Wojewódzki wskazał zasadnie w uzasadnieniu wyroku na nieprzydatność dowodu z zeznań zawnioskowanego przez skarżącą świadka. Co istotne, organ odwoławczy na podstawie protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 8 września 2022 r. ustalił, że znajdujące się w tej dacie urządzenie na przedmiotowej działce odpowiada opisowi zawartemu w protokole kontroli z 25 lipca 2016 r. W rezultacie uprawnione było wnioskowanie, że urządzenie reklamowe objęte nakazem rozbiórki jest tym samym obiektem, co do którego wszczęto postępowanie. Niezależnie od powyższego, Sąd Wojewódzki słusznie zauważył, że nawet w sytuacji powstania nowego urządzenia reklamowego po 2016 r., to również ono nie podlegałoby legalizacji z uwagi na niezgodność z ustaleniami planu miejscowego i konieczne byłoby wydanie nakazu rozbiórki. Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające odpowiadało wymogom proceduralnym ustanowionym w wymienionych przepisach, a ustalony w kontrolowanych decyzjach stan faktyczny pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, tak więc nietrafnie wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.