II OSK 1615/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S., E. G. i A. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Op 619/17 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi P. S., E. G. i A. D. na akt Wojewody Opolskiego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 27 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie II SA/Op 619/17 odrzucił skargę P. S., E. G. i A. D. na akt Wojewody Opolskiego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] na czas nieokreślony. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że sprawa nie mieści się we właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, gdyż zaskarżony akt z dnia [...] października 2017 r. nie stanowi aktu podlegającego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym, skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. W przedmiotowej sprawie wniesiono skargę na akt Wojewody Opolskiego z dnia [...] października 2017 r. w sprawie powołania Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O. Zaskarżony akt wydany został na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 1888). Według tego przepisu, jeżeli zarząd województwa, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku wojewody, o którym mowa w ust. 1, nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej zgodnie z tym wnioskiem, powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej dokonuje wojewoda. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżony akt nie mieści się w katalogu spraw uregulowanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Nie stanowi bowiem żadnego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-7 P.p.s.a. Wniesiona skarga nie dotyczy też bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia sprawy ani żądania rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, jak również nie stanowi sprzeciwu. Podstawy prawnej do zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu Wojewody w sprawie powołania członka Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie można upatrywać w unormowaniach z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525, z późn. zm.). Są to wprawdzie przepisy ustawy szczególnej, o jakiej mowa w art. 3 § 3 P.p.s.a., które jednak dotyczą wyłącznie zaskarżania aktu prawa miejscowego, a takiego charakteru nie można przypisać aktowi będącemu przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Przepis art. 64 ust. 1 ustawy o wojewodzie, do którego odsyła art. 63 § 1 tej ustawy, jednoznacznie stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Stanowisko, że hipoteza art. 64 ust. 1 ustawy o wojewodzie wyczerpuje się wyłącznie w możliwości zaskarżania aktów prawa miejscowego, wzmacnia fakt, że przepisy te zostały usytuowane w rozdziale 6 ustawy o wojewodzie, zatytułowanym "Akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę oraz organy niezespolonej administracji rządowej". Zdaniem Sądu I instancji, brak jest regulacji szczególnej, która zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., dopuszczałaby możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu wydanego na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, co rzutuje na przedstawioną ocenę dopuszczalności skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. P. S. i E. G. i A. D. wnieśli skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie: 1. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 63 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej z dnia 23 stycznia 2009 r. (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 525 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że sprawa objęta skargą na akt Wojewody Opolskiego z dnia [...] października 2017 r. nr BOU.II.2110.11.2017.IB w przedmiocie powołania H. T. na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O., nie należy do kognicji sądów administracyjnych i odrzuceniem skargi, podczas, gdy w rzeczywistości sprawa objęta tą skargą należy do właściwości sądów administracyjnych i powinna być rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu; 2. art. 1 § 1 oraz 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 i zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) - przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że sprawa objęta skargą nie należy do kognicji sądów administracyjnych i odrzuceniem skargi, podczas, gdy w rzeczywistości sprawa objęta tą skargą należy do właściwości sądów administracyjnych i powinna być rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżone postanowienie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Uregulowana w art. 2 ust. 2 ustawy z 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. poz. 1888) kompetencja wojewody należy do zakresu kompetencji nadzorczej. Do zakresu kompetencji nadzorczej nad organami samorządu terytorialnego należy nie tylko kontrola zgodności z prawem uchwał i zarządzeń, ale też w razie bezczynności realizowania kompetencji przez organy samorządu terytorialnego w przedmiocie podjęcia nakazanych czynności, przejmowanie tej kompetencji. Takie też rozwiązanie przyjmuje art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, stanowiąc: "Jeżeli zarząd województwa, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku wojewody, o którym mowa w ust. 1 nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej zgodnie z tym wnioskiem, powołania członków zarządu województwa funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej dokonuje wojewoda". Akt powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej przez wojewodę jest aktem nadzoru. Na akt nadzoru służy skarga do sądu administracyjnego organowi samorządu terytorialnego. Akt nadzoru może zaskarżyć inny podmiot tylko jeżeli przepis szczególny taką legitymację przyznaje. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Do innych przyczyn niedopuszczalności skargi należą przyczyny o charakterze podmiotowym, kiedy to z mocy regulacji prawnej wnoszący skargę nie ma legitymacji. Akt nadzoru mógł być zaskarżony przez Zarząd Województwa, zatem legitymacja do wniesienia skargi nie przysługiwała dotychczasowym członkom zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Odwołanym członkom zarządu przysługuje ochrona przez sądem powszechnym. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku Wojewody Opolskiego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wynika to z faktu, że art. 204 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).