II OSK 1622/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. H. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1925/22 w sprawie ze skargi D. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2022 r. znak: DON.7100.74.2022.ABL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1925/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi D. F. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2022 r., znak DON.7100.74.2022.ABL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 15 marca 2022 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włocławku z 20 października 2020 r., którą stwierdzono wykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją PINB z 18 września 2020 r. Decyzją tą PINB we Włocławku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego w zakresie wykonanych robót budowlanych oraz zobowiązał go do wykonania określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do zgodności z prawem budowy budynku handlowo-usługowego. Zdaniem WINB decyzja PINB z 18 września 2020 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane gdyż w wyniku przyjętej PINB procedury inwestor nie ma możliwości ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie. Nadto WINB uznał, że niewłaściwe jest wydanie decyzji jedynie w odniesieniu do lokalu nr [...], gdyż w postępowaniu naprawczym należało wydać rozstrzygnięcie dotyczące całego budynku. Decyzją 29 lipca 2022 r., znak DON.7100.7.2022.ABL Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję WINB z 15 marca 2022 r. uznając, że decyzja PINB z 20 października 2020 r nie jest dotknięta wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa i umorzył postępowanie przed organem I instancji. GINB stwierdził, że wykonanie przez adresata decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązku wskazanego w tej decyzji obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania trybu wynikającego z art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie inwestor wykonał zaś nałożone na niego obowiązki. Skargę na powyższą decyzję wniosła D. F. podnosząc zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 3 pkt 1, art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 g 1 pkt 2 K.p.a., art. 6 K.p.a. i art. 8 § 2 K.p.a. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1925/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2022 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kwestionowana decyzja jest pokłosiem decyzji z 18 września 2020 r. Wątpliwości WSA wyrażone w sprawie VII SA/Wa 1924/22 odnośnie do tego, czy decyzja PINB z 18 września 2020 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, zdaniem Sądu, odnieść należy również do decyzji będącej przedmiotem niniejszej sprawy. W ocenie Sądu, nie można podzielić argumentacji GINB, że decyzja z 20 października 2020 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi równoważnik decyzji o pozwoleniu na użytkowanie a jej efektem ma być zalegalizowanie inwestycji co do której wyeliminowane zostało pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu, gdyby przyjąć stanowisko GINB za prawidłowe, to okazałoby się że podmioty procesu budowlanego nie muszą przechodzić procedury uzyskania pozwolenia na budowę a następnie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albowiem wystarczające byłoby przeprowadzenie dużo szybszego postępowania legalizacyjnego dzięki któremu mogłyby uzyskać rzekomo dwie decyzje w ramach jednego postępowania. Nadto, zdaniem Sądu, z uwagi na nieprawidłowe wyłączenie w decyzji z 18 września 2020 r. lokali nr [...] i [...] będących w stanie surowym, nie można stwierdzić, że spełnione zostały obowiązki nałożone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, które powinny dotyczyć całego obiektu. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne wnieśli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz J. H. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego we wniesionej skardze kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak wskazania jakie przepisy postępowania naruszył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i brak wskazania prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy, 2. art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 października 2020 r. – w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że ocena prawna Sądu dotycząca decyzji PINB we Włocławku z dnia 18 września 2020 r. determinuje także stwierdzenie nieważności decyzji PINB we Włocławku jako decyzji będącej "pokłosiem decyzji z 18 września 2020 r"; 3. art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcia, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu nie stanowi równoważnika decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu administracji, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Inwestor J. H. we wniesionej skardze kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy postępowaniu organu nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy a zarazem w sytuacji, gdy postępowanie organu administracji nie było dotknięte wadami, które uniemożliwiałyby ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a Sąd nie wskazał na żadne okoliczności faktyczne wymagające wyjaśnienia; 2. art. 141 § P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1, art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w odniesieniu do wszystkich zarzutów oraz brak precyzyjnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, w tym wykazania, jakie okoliczności wymagają wykazania i wyjaśnienia; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1, art. 135 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że wadliwość innej decyzji w oparciu o którą wydano decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji następczej podczas gdy może to być jedynie podstawą wznowienia postępowania; 4. art. 51 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sprawie, której przedmiotem nie jest nałożenie obowiązku określonego w tym przepisie, tylko jego wykonanie i błędne przyjęcie, że przepis ten nie przewiduje nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego z jednoczesnym brakiem oceny, czy stanowi to oczywiste naruszenie prawa i przyjęcie, że tryb określony w tym przepisie nie jest trybem właściwym w związku z uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę; 5. art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 36a ust. 5, 5a i 5b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie i błędne uznanie, że wyłącznym trybem, w którym złożenie projektu budowlanego jest możliwe jest tryb określony w pkt 3 ust. 1 art. 51 tej ustawy i nie spełnia tego wymogu inna dokumentacja niż projekt zamienny złożony w tym trybie; 6. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie, w której przedmiotem nie jest nałożenie obowiązku określonego w tym przepisie, lecz jego wykonanie i błędną wykładnię i uznanie, że postępowanie naprawcze i wydana decyzja może odnosić się jedynie do całości obiektu, a okoliczności sprawy nie wskazują by było zasadne objęcie postępowaniem naprawczym jedynie części obiektu, przy czym Sąd nie wskazał o jakie okoliczności sprawy chodzi; 7. art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że w sprawie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy przepisu tego nie stosuje się w zw. z art. 31zy1 u.s.r.c. (Szczególne rozwiązania związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. ,poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne wniesione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz J. H. mają usprawiedliwione podstawy. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że w istocie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję nie z powodu jej wad prawnych tylko ze względów pragmatycznych. Zdaniem WSA, decyzja PINB z 20 października 2020 r. była konsekwencją wcześniejszej decyzji PINB z 18 września 2020 r., która to decyzja, w ocenie WSA, wydana została z rażącym naruszeniem prawa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. W konsekwencji decyzja z 20 października 2020 r., zdaniem WSA, także powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. To z kolei skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą to decyzją organ ten uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 20 października 2020 r. W ocenie NSA, stanowisko Sądu I instancji uznać należy za niezasadne. Decyzja z 20 października 2020 r. jest samodzielną decyzją i może być wyeliminowana z obrotu prawnego jeśli sama ta decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. Sąd I instancji nie wykazał, by decyzja z 20 października 2020 r. była dotknięta tego rodzaju wadą. Eliminacja z obrotu prawnego decyzji PINB z 18 września 2020 r. mogłaby skutkować eliminacją decyzji z 20 października 2020 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Mogłoby też dojść do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 20 października 2020 r. w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 18 września 2020 r. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12 "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a." W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju sytuacja nie miała jednak miejsca. Wskazać należy, że wyrokiem z dnia 8 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1621/23 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1924/22 i oddalił skargę uznając tym samym, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 lipca 2022 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 18 września 2020 r. jest prawidłowa. W konsekwencji brak jest podstaw do kwestionowania wydanej w oparciu o nią decyzji PINB z 20 października 2020 r. Nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że gdyby przyjąć stanowisko GINB za prawidłowe, to okazałoby się że podmioty procesu budowlanego nie muszą przechodzić procedury uzyskania pozwolenia na budowę a następnie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albowiem wystarczające byłoby przeprowadzenie dużo szybszego postępowania legalizacyjnego dzięki któremu mogłyby uzyskać rzekomo dwie decyzje w ramach jednego postępowania. Zauważyć należy, że postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. może być prowadzone tylko wówczas, gdy inwestor posiadał wcześniej pozwolenie na budowę, chociażby nieostateczne, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Nadto stwierdzić należy, że twierdzenie Sądu I instancji, iż postępowanie naprawcze jest szybsze niż postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji inwestor, który wykonał obowiązki wskazane w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane po stwierdzeniu tego przez organ nadzoru budowlanego może legalnie użytkować obiekt. Przepis ten ma bowiem zastosowanie zarówno do obiektów budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na użytkowanie jak też do obiektów budowlanych, które wymagają takiego pozwolenia. Decyzja stwierdzająca wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wywołuje skutki tożsame z pozwoleniem na użytkowanie obiektu budowlanego. Inwestor nie musi ubiegać się w takiej sytuacji dodatkowo o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Co do zasady postępowanie naprawcze powinno dotyczyć całego obiektu budowlanego. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, gdy postępowanie takie będzie prowadzone też w odniesieniu do części obiektu budowlanego mogącej samodzielnie funkcjonować. Pozostała cześć obiektu może natomiast być przedmiotem odrębnego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do prowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do części obiektu budowlanego. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie rozstrzygnięcia w odniesieniu do części obiektu budowlanego było rażącym naruszeniem prawa. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.