II OSK 1632/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.O. i W.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2631/22 w sprawie ze skargi B.O. i W.O. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2022 r., nr 1765/22 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.O. i W.O. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") z 2 listopada 2022 r., nr 1765/22 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej B.O. i W.O. (dalej: "skarżący") zaskarżyli powyższy wyrok w całości zarzucając na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a." naruszenie: a) przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnych ustaleń bez oparcia ich na materiale dowodowym co skutkowało bezpodstawnym stwierdzeniem, że zasadnie organy administracyjne przyjęły, że przedmiotowy budynek powstał na początku lat 80-tych, a w późniejszym okresie nie podlegał żadnym pracom poza konserwacją i drobnymi naprawami, b) przepisów prawa materialnego, tj. art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej "p.b." poprzez bezpodstawne przyjęcie, że na gruncie niniejszej sprawy zasadne jest zastosowanie przepisów o uproszczonym postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej w postaci budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w W. Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że organy administracyjne, a następnie Sąd pierwszej instancji, bezzasadnie przyjęły możliwość zastosowania art. 49f p.b. w sytuacji, gdy brak jest podstaw do zastosowania przepisów o uproszczonym postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie skarżących nie można zgodzić się z argumentacją jakoby na podstawie zebranych dokumentów możliwym było ustalenie przypuszczalnej daty samowoli budowlanej na lata 1980-1982. Inwestor powinien bowiem wykazać konkretną, potwierdzoną w wiarygodnych dokumentach datę w celu weryfikacji możliwości zastosowania ww. przepisu, a samo oświadczenie inwestora jest w tym zakresie niewystarczające. Skarżący zaznaczyli, że nie jest wykluczone, że przedmiotowy budynek powstał w okresie wskazanym przez organ, jednakże nie zbadano i nie ustalono w sposób jednoznaczny, czy nie został on w kolejnych latach istotnie przebudowywany. Według wiedzy skarżących w okresie późniejszym wykonano elewację, wymieniono i przebudowano bramy garażowe, zmieniono dach, zaś prace takie nie mogą zostać uznane za drobne prace naprawcze i konserwacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Okolicznością niekwestionowaną w niniejszej sprawie jest, że sporny budynek garażowo-gospodarczy mieszczący się przy ul. [...] w W., działka ewid. nr [...], obręb [...] został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Kwestią sporną jest natomiast, czy od zakończenia budowy ww. obiektu upłynęło 20 lat i czy w związku z tym organ prawidłowo zastosował tryb określony w art. 49f ust. 1 p.b. Zgodnie z art. 49f ust. 1 p.b. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Natomiast w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2 p.b.). Chodzi tu o obiekty budowlane, których budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., tj. przed dniem wejścia w życie p.b., lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W myśl art. 49f ust. 5 p.b. nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1. Dla dopuszczalności wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego znaczenie ma także art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 471), który stanowi, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie wydawały postanowienia o wstrzymaniu budowy ani decyzji o nakazie rozbiórki spornego budynku gospodarczego. Zaś uczestniczka postępowania wnioskiem z 25 września 2020 r. zażądała wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do ww. budynku. Tym samym nie było przeszkód formalnoprawnych do wdrożenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Wbrew stanowisku skarżących zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że sporny budynek gospodarczy został wybudowany co najmniej 20 lat przed wszczęciem na wniosek uczestniczki uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Świadczą o tym zdjęcia lotnicze Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii bowiem obiekt w obecnym kształcie widnieje na zdjęciu z 1982 r. Późniejsze zdjęcia nie potwierdzają zmian w bryle budynku. Powyższą datę wskazano również w ekspertyzie technicznej z 12 kwietnia 2022 r. oraz w oświadczeniu inwestora. W aktach sprawy brak natomiast jakiegokolwiek przeciwdowodu, a skarżący ograniczyli się do twierdzenia, że oświadczenia inwestora są niewystarczające. Wskazać należy, że stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje otwarty katalog dowodów. W świetle art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź też tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 1989 r., II SA 961/88, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Strona w toku postępowania może przedstawiać dowody przeciwne czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. W aktach brak jakichkolwiek dokumentów podważających ustalenia organów. Przeciwnie, skarżący dopuszczają ewentualność, że ustalona w sprawie data samowoli budowlanej 1980-1982 jest prawidłowa zarzucają natomiast, że nie zbadano i nie ustalono w sposób jednoznaczny, czy w kolejnych latach sporny budynek nie został przebudowany. Jednakże – jak już wskazano powyżej – zdjęcia wykonane w okresie późniejszym nie potwierdzają zmian w bryle budynku i nie wskazują na prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową, nadbudową bądź rozbudową. Nie można zgodzić się, z argumentacją dotyczącą zmian wewnątrz budynku, ponieważ samowola budowalna i jej legalizacja dotyczą przede wszystkim kubatury, bryły i usytuowania obiektu, a prace wewnątrz rzadko wymagają pozwolenia na budowę zmieniającego kwalifikację prawną całej samowoli. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył zatem, że gołosłowne twierdzenia skarżących nie mogą skutecznie podważyć spójnych dowodów z dokumentów i opinii biegłego, zaś dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocena daty samowoli budowlanej nie może być uznana za dowolną. Wobec powyższego wywody skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie mogły wywrzeć zamierzonego efektu. Biorąc zatem pod uwagę oświadczenie inwestorki, zdjęcia lotnicze Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z 1982 r. oraz ekspertyzę techniczną z 12 kwietnia 2022 r. należy uznać, że od zakończenia budowy spornego budynku upłynęło co najmniej 20 lat, a zatem zastosowanie art. 49f p.b. było obligatoryjne, a nie opcjonalne. Ustawodawca użył bowiem sformułowania "organ wszczyna", co wyłącza uznaniowość. Dokonanie natomiast ustaleń w zakresie spełnienia przesłanek z art. 49f ust. 1 p.b. uprawniało z kolei PINB do zobowiązania uczestniczki postępowania do przedstawienia dokumentów legalizacyjnych, stosownie do art. 49g ust. 1 p.b. Nadto wskazać należy, że celem uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Podstawa do legalizacji obiektu zaistnieje dopiero gdy ekspertyza techniczna wykaże, że w przypadku spornego budynku nie zachodzą wskazane wyżej zagrożenia. Argumentacja skarżących, że należało zastosować art. 67 p.b. dotyczący rozbiórki z uwagi na stan techniczny/zagrożenie jest prawnie wadliwa na tym etapie. Celem procedury z art. 49f jest właśnie zbadanie, czy stary obiekt jest bezpieczny. Służy temu wymóg przedłożenia ekspertyzy technicznej (art. 49g ust. 2 pkt 3). Zatem, podnoszenie argumentu o złym stanie technicznym nie blokuje wszczęcia procedury legalizacyjnej, lecz jest okolicznością badaną w jej toku. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej stanowią w istocie polemikę z prawidłowymi ustaleniami faktycznymi Sądu pierwszej instancji i organów. Skarżący nie wykazali błędu w wykładni prawa ani rażącego naruszenia procedury dowodowej, a jedynie zaprezentowali własną, niepopartą dowodami wersję zdarzeń. W orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że samo niezadowolenie stron z wyniku oceny dowodów nie stanowi podstawy do uchylenia wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.