II OSK 1639/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 21/24 w sprawie ze skargi P. D. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA w Gdańsku, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 21/24, w wyniku rozpoznania skargi P. D. (dalej: cudzoziemiec, skarżący, strona, wnioskodawca) na bezczynność Wojewody Pomorskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy: zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1.), stwierdził, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2.), przyznał od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 800 zł (pkt 3.) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 4.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemiec (obywatel Republiki Białorusi) wnioskiem z 2 czerwca 2022 r. (wpływ do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Pismem z 22 czerwca 2022 r. organ zwrócił się w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.; dalej: u.o.c) do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu. Wojewoda, 12 maja 2023 r. wezwał do uzupełnienia wniosku. Strona wielokrotnie uzupełniała dokumentację, wnosiła ponaglenia oraz prośby o przyspieszenie postępowania. Wobec braku aktywności organu cudzoziemiec złożył do WSA w Gdańsku skargę z 6 grudnia 2023 r. na bezczynność Wojewody. Zdaniem WSA w Gdańsku skarga jest zasadna. W uzasadnieniu w szczególności wskazano, że art. 100c i art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.; dalej: u.o.p.), mogą znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowań, to jest postępowań toczących się z wniosków obcokrajowców - obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Skarżący nie spełnia natomiast tego kryterium jako obywatel Białorusi. Sąd I instancji nie podzielił odmiennej interpretacji ww. przepisów prezentowanej w cytowanych w odpowiedzi na skargę wyrokach sądów administracyjnych. Zdaniem WSA w Gdańsku z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wojewoda dopuścił się bezczynności. Wyjaśniono, że przekroczony został określony w art. 112a ust. 1 u.o.c. termin załatwienia sprawy. Jednocześnie zdaniem sądu wojewódzkiego opieszałość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto uznano, że okoliczności sprawy przemawiały za przyznaniem skarżącemu wnioskowanej przez niego sumy pieniężnej w kwocie 800 zł. W ocenie sądu I instancji przyznana suma pieniężna pozwoli na realizację funkcji prewencyjnej i dyscyplinującej wobec organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.): 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a) u.o.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te nie mają zastosowania do wszystkich cudzoziemców, a jedynie do postępowań o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy prowadzonych w stosunku do cudzoziemców, o których mowa w art. 1 cytowanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (RP) z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium RP, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Wojewody w sprawie z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożonego 2 czerwca 2022 r. mimo, że stosownie do art. 100c ust. 3 pkt 1 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 u.o.p. w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. przepisów o bezczynności organu nie stosuje się, a zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 u.o.p. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1, lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie po 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz orzeczenie co do całości kosztów postępowania, tzn. za obie instancje sądowe, a w przypadku przekazania sprawy do rozpoznania sądowi I instancji o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Jako uzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) i przyznaniem sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W ocenie NSA skarga na bezczynność Wojewody winna zostać oddalona wobec obowiązku zastosowania przez sąd wojewódzki normy art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 u.o.p. Motywem, który legł u podstaw uwzględnienia skargi przez WSA w Gdańsku była wykładnia w/w przepisów, sprowadzająca się do tezy, że znajdują one zastosowanie wyłącznie w sytuacji objętej przepisami u.o.p., czyli tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli w związku z działaniami wojennymi. Kluczowe stwierdzenie sądu wojewódzkiego, że art. 100c i art. 100d u.o.p. nie stosuje się w przypadku innych cudzoziemców, niż obywatele Ukrainy (skarżący jest obywatelem Republiki Białorusi) - jest błędne i w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem w tej sprawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. Obowiązywał bowiem wskazany przez Wojewodę art. 100c i 100d u.o.p., który w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy tamował rozpoczęcie biegu terminu na jej załatwienie (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.), a przede wszystkim uniemożliwiał wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności (art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 u.o.p.). W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy o pomocy art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.o.p. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie cytowana treść art. 100c u.o.p. została powtórzona na kolejny okres – tj. do 24 sierpnia 2023 r. – poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d u.o.p. (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r. poz. 1088). Regulacje te miały i mają nadal charakter czasowy. W szczególności, na dzień wyrokowania przepis ten obowiązuje do dnia 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 854). Rodzaj spraw, w których bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się, a wszczęty ulega zawieszeniu został utrzymany i obejmuje zezwolenie na pobyt czasowy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.). Skarżący złożył wniosek w dniu 2 czerwca 2022 r., w okresie obowiązywania art. 100c u.o.p., natomiast w dniu orzekania przez WSA w Gdańsku obowiązywał art. 100d tej ustawy, które w sprawie m.in. zezwolenia na pobyt czasowy tamowały rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie tej sprawy (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.), a dalej uniemożliwiały wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości (art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 u.o.p.). W świetle kluczowego zarzutu skargi kasacyjnej (pkt 1.) oraz motywów wyroku sądu wojewódzkiego kluczowym zagadnieniem jest zakres podmiotowy zastosowania art. 100c oraz 100d u.o.p.. Sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku przyjął bowiem, że sporne przepisy dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Natomiast Wojewoda twierdzi, że przepisy te odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tym przepisie i zdaniem NSA stanowisko to jest prawidłowe. Oznacza to, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, jak przede wszystkim przepis ten skutkuje tym, że bieg terminów na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Stanowisko, że art. 100c oraz 100d u.o.p. stanowią rozwiązanie generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa i daty przybycia na terytorium RP, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.o.p. jest ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. wyroki: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2608/23 i II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 468/24 i II OSK 599/24, z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 762/24, z 23 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1129/24). Oznacza to, że obowiązkiem WSA w Gdańsku było rozpatrzenie skargi obywatela Republiki Białorusi na bezczynność Wojewody z uwzględnieniem dyspozycji art. 100c i 100d u.o.p. Mający zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 100c ust. 1 i 100d ust. 1 u.o.p. zezwolił na czasowe, od wejścia ich w życie, wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Oznacza to, że bieg tego terminu w wypadku wniosku złożonego przez stronę nie rozpoczął się. Odrzucenie przez WSA w Gdańsku normy art. 100c oraz 100d u.o.p w niniejszym stanie faktycznym skutkowało przyjęciem stanu bezczynności Wojewody przy zastosowaniu art. 112a u.o.c. i ustalenia przekroczenia terminu na wydanie decyzji. Tymczasem nastąpiło czasowe zatamowanie biegu terminu na załatwienie tej sprawy oraz wyłączono wywodzenie środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności i przewlekłości. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że pominięcie przez WSA w Gdańsku art. 100c i 100d u.o.p. nie miało wystarczających podstaw faktycznych i prawnych. Tym samym uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Konsekwentnie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d u.o.p., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.