II OSK 1658/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 10 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2026 r., sygn. akt III SAB/Gd 149/26 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. A. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Sygn. akt II OSK 1658/26 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2026 r., sygn. akt III SAB/Gd 149/26 odrzucił skargę M. A. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga na bezczynność podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej: " p.p.s.a." z tego względu, że została wniesiona po załatwieniu sprawy przez Wojewodę Pomorskiego. Jak wynika bowiem z akt sprawy, decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę skarżącemu została wydana w dniu 20 listopada 2025 r., zaś skargę wniesiono w dniu 13 lutego 2026 r. (data doręczenia na skrzynkę ePUAP). Sąd pierwszej instancji, nawiązując do stanowiska wyrażonego w judykaturze NSA, podniósł, że jeżeli organ zakończy postępowanie administracyjne stosownym rozstrzygnięciem przed wniesieniem skargi, to w takiej sytuacji zarzucana bezczynność realnie przestaje istnieć jako okoliczność faktyczna i tym samym nie może stanowić przedmiotu skargi. Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że w realiach niniejszej sprawy w dacie wniesienia skargi w dniu 13 lutego 2026 r. nie istniał stan bezczynności, jakiej dotyczyła skarga, a tym samym nie istniał również przedmiot skargi w rozpatrywanej przez Sąd sprawie. W konsekwencji uznać należy skargę za niedopuszczalną z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ze względu na okoliczność, iż w ocenie Sądu skarga została wniesiona po załatwieniu sprawy przez Wojewodę Pomorskiego, podczas gdy organ nie doręczył decyzji rozstrzygającej sprawę skarżącemu i do dnia sporządzenia skargi kasacyjnej nie załatwił sprawy i pozostaje w bezczynności; - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarga nie może być rozpoznana skoro przed jej wniesieniem organ wydał decyzję, a tym samym stan bezczynności ustał, podczas gdy organ nie rozpoznał sprawy, gdyż zakończenie postępowania następuje dopiero poprzez skuteczne doręczenie decyzji wnioskodawcy, czego w powyższym postępowaniu nie dokonano; - art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do zakończenia postępowania oraz stwierdzenia jego bezczynności, co było wynikiem błędnego uznania, iż samo sporządzenie (podpisanie) decyzji przez organ, bez jej skutecznego doręczenia stronie, kończy postępowanie administracyjne i przerywa stan bezczynności. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił się od merytorycznej kontroli bezczynności organu, pozbawiając skarżącego ochrony prawnej. Na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2026 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdzie podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i rozpoznania skargi, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA o następującej treści: "Czy organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w sytuacji wydania decyzji administracyjnej bez jej skutecznego doręczenia stronie, a w konsekwencji – czy w takiej sytuacji dopuszczalne jest uwzględnienie skargi na bezczynność". W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, wniosek strony wnoszącej skargę kasacyjną o jej rozpoznanie na rozprawie, wyrażony zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a., odmiennie niż w przypadku skargi kasacyjnej od wyroku, nie ma wiążącego charakteru. Skarga kasacyjna na takie postanowienie może być - stosownie do przyjętej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku potrzeby skierowania sprawy na rozprawę - rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, zgodnie z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 31.05.2016 r., I FSK 429/16, LEX nr 2082222.). Zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z twierdzeniem skargi kasacyjnej, organ nadał przesyłkę zawierającą decyzję w sprawie z wniosku skarżącego na adres, który w toku postępowania nie został wskazany ani jako adres wnioskodawcy, ani jako adres pełnomocników skarżącego, którzy zastępowali go przed Wojewodą. Jak trafnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, twierdzenie to nie odpowiada stanowi faktycznemu wynikającemu z akt sprawy. Zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a., pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika (§ 2). Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (art. 40 § 2 k.p.a.) (wyr. WSA w Lublinie z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt III SA/Lu 313/25). Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym również orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Relacje między pełnomocnikiem a mocodawcą, a także przyjęty sposób porozumiewania się pozostają poza zakresem zainteresowania organu procesowego. Doręczenie korespondencji pełnomocnikowi strony traktuje się jak doręczenie samej stronie. Oznacza to, że dla strony skutki prawne doręczenia powstają już z chwilą odbioru korespondencji przez jej pełnomocnika (wyr. WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 545/24). Jak prawidłowo wskazuje organ, w toku postępowania skarżący ustanowił dwóch pełnomocników: 1) N. S. na podstawie pełnomocnictwa z dnia 5 czerwca 2023 r. (k. 30) oraz 2) S. V. na podstawie pełnomocnictwa z dnia 17 czerwca 2024 r. (k. 70). Do dnia wydania decyzji w sprawie, żadne z udzielonych pełnomocnictw nie zostało odwołane. Strona nie wskazała również organowi, któremu z ustanowionych pełnomocników należy doręczać korespondencję w sprawie, ani nie ograniczyła zakresu umocowania któregokolwiek z nich. Zarówno z jednego, jak i z drugiego pełnomocnictwa wynika, że pełnomocnik jest uprawniony m.in. do odbioru decyzji i dokumentów. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że obaj pełnomocnicy pozostawali należycie umocowani do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym. Decyzja z 20 listopada 2025 r. została skierowana do S. V. na adres wskazany w pełnomocnictwie oraz została przez pełnomocnika odebrana osobiście. Nie znajduje pokrycia w materiale dowodowym twierdzenie skargi kasacyjnej, że przesyłka została doręczona osobie trzeciej, niepozostającej w żadnym stosunku prawnym lub faktycznym ze skarżącym, któremu nie jest ona znana. Z pełnomocnictwa udzielonego S. V. wynika, że jest ono nieograniczone w czasie, a pełnomocnik posiada pełny zakres dokonywania wszelkich czynności służących pozytywnemu rozpatrzeniu wniosku skarżącego. Wskazano w nim także adres do korespondencji, na który została wysłana decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2026 r., sygn. akt II OSK 1083/16 wskazał, że jeżeli w postępowaniu administracyjnym ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi, a strona może wskazać takiego pełnomocnika. Pożądanym jest, aby to strona samodzielnie wskazała, który z pełnomocników jest właściwy do doręczeń. W sytuacji, gdy strona z tego uprawnienia nie skorzysta, organ obowiązany jest samodzielnie wybrać, który z pełnomocników strony będzie jej pełnomocnikiem do doręczeń, kierując się zasadami efektywności i sprawności postępowania. Prawo organu do wyboru tego pełnomocnika nie jest uzależnione od uprzedniego pouczenia strony o możliwości wskazania samodzielnie pełnomocnika do doręczeń i nieskorzystaniu przez nią z tego prawa. Skoro art. 40 § 2 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek dokonywania doręczeń wyłącznie jednemu z kilku pełnomocników strony, to skutki prawne związane ze skutecznym doręczeniem (np. otwarcie terminu do wniesienia środka zaskarżenia) będzie wywoływało tylko jedno doręczenie. Rację ma zatem organ konkludując, że doręczenie decyzji jednemu z prawidłowo umocowanych pełnomocników procesowych jest skuteczne i wywołuje skutki prawne wobec strony. W konsekwencji nie jest zasadne twierdzenie skargi kasacyjnej co do dalszego trwania stanu bezczynności organu, który ustał z chwilą wydania i doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony. W konsekwencji stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe. W uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął bowiem, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na treść art. 269 § 1 p.p.s.a. powyższy pogląd ma charakter wiążący. Przepis ten nie pozwala składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zajętym w uchwale i przyjąć wykładni prawa odmiennej od tej, która została zaakceptowana przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność lub przewlekłość stan rzeczy musi być w dacie skargi aktualny, a nie historyczny. A zatem załatwienie sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności. Jeżeli więc organ zakończy postępowanie administracyjne stosownym rozstrzygnięciem przed wniesieniem skargi, to zarzucana mu bezczynność realnie przestaje istnieć – ustaje jako okoliczność faktyczna i tym samym nie może stanowić przedmiotu skargi. W konsekwencji, skoro stan bezczynności kończy się wraz z załatwieniem sprawy przez organ, to oczywistym jest, że skarga nie może dotyczyć przedmiotu, który nie istnieje już w chwili jej wniesienia (post. WSA we Wrocławiu z 2 czerwca 2026 r., sygn. akt II SAB/Wr 180/26). Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. W odniesieniu do wniosku skargi kasacyjnej z art. 187 § 1 p.p.s.a. należy podzielić argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zgodnie z którą przedstawione zagadnienie prawne ma charakter hipotetyczny i nie odpowiada rzeczywistemu stanowi faktycznemu niniejszej sprawy, jako że w sprawie nie występuje problem wydania decyzji bez jej skutecznego doręczenia stronie, skoro decyzję skutecznie doręczono prawidłowo umocowanemu pełnomocnikowi strony. Z tych przyczyn brak jest przesłanek do zastosowania art. 187 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, gdyż o kosztach tych orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku. Art. 203 i 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.