II OSK 1673/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2309/22 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 września 2022 r. znak DON.7200.45.2022.ANE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 10 marca 2023 r., VII SA/Wa 2309/22, oddalił skargę A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 1 września 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją GINB, po rozpatrzeniu wniosku A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 27 lipca 2022 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z 7 czerwca 2017 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie (dalej PINB) z 27 września 2016 r. Na tę decyzję A. S. wniosła skargę do WSA. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę. Mając na uwadze zarzuty skargi (tożsame z zarzutami podnoszonymi w toku postępowania o stwierdzenie nieważności), w ocenie Sądu, kluczową kwestią w tej sprawie jest okoliczność, że kwestionowana przez skarżącą w trybie stwierdzenia nieważności decyzja WINB z 7 czerwca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z 27 września 2016 r. była poddana kontroli WSA w Warszawie, który wyrokiem z 23 maja 2018 r., VII SA/Wa 1866/17, oddalił skargę na decyzję z 7 czerwca 2017 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 marca 2020 r., II OSK 3411/18, oddalił skargę kasacyjną skarżącej od ww. wyroku. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Sąd podzielił stanowisko GINB, że wszystkie podnoszone okoliczności zostały poddane ocenie i rozważone przez Sąd w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 23 maja 2018 r., VII SA/Wa 1866/17. Po pierwsze, jak sama wskazała skarżąca, projekt budowlany przedmiotowego budynku (w szerszej, uzupełnionej wersji) przedłożony został organowi I instancji w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej i ten właśnie materiał dowodowy był kontrolowany zarówno przez WINB, jak i przez WSA oraz NSA. Sądy te kontrolowały bowiem całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, bez względu na podnoszone przez skarżącą zarzuty w tym zakresie. Sąd wskazał, że skarżąca zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i w piśmie z 15 lipca 2022 r. oraz skardze nie przywołała żadnych nowych okoliczności (oprócz pojawienia się nowego dowodu w postaci opinii biegłego sądowego i kwestii skierowania kwestionowanych w trybie nadzoru decyzji do osoby zmarłej), a niewziętych pod uwagę przez WSA w Warszawie w wyroku z 23 maja 2018 r. oraz NSA w wyroku z 4 marca 2020 r. W ocenie Sądu stanowiska powyższego nie mógł zmienić przywoływany przez skarżącą nowy dowód w postaci "Opinii technicznej z zakresu budownictwa" z dnia 4 sierpnia 2021 r. biegłego sądowego mgr inż. T. S., który, jak wskazuje skarżąca, potwierdza, że ustalenia organów nadzoru budowlanego w odniesieniu do przedmiotowego budynku były nieprawidłowe. Zarzuty dotyczące pojawienia się nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w sprawie należą bowiem do przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Podobnie, wbrew stanowisku skarżącej, pominięcie w postępowaniu wszczętym na jej wniosek w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na zakład stolarski, następców prawnych J. K., a także próba doręczenia decyzji osobie nieżyjącej, nie stanowiły, zdaniem Sądu, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki nieważności powyższych decyzji, skutkującej stwierdzeniem nieważności tych decyzji. Wskazana wada postępowania toczącego się przed organami może stanowić wyłącznie określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania, której Sąd nie bierze pod uwagę z urzędu, a jedynie na wniosek następców prawnych zmarłej. Tymczasem następca prawny J. K. – I. S., mimo nabycia po niej spadku w 2014 r., jak też mimo zawiadomienia jej o toczącym się obecnie postępowaniu nadzorczym, nie wystąpiła ani z wnioskiem o wznowienie postępowania, jak też nie zajęła w tym postępowaniu żadnego stanowiska (mimo odebrania decyzji obu instancji wydanych przez GINB). Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła A. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła na podstawie: 1) art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę znajdujących się w aktach dokumentów i dowodów wskazujących, że stan faktyczny sprawy jest inny niż ustaliły to organy nadzoru budowlanego; 2) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 k.p.a. przez uznanie, że: - orzekanie na podstawie niekompletnych akt nie narusza rażąco art. 7, 8 i 77 k.p.a., - uniemożliwienie skarżącej zapoznania się ze stanem faktycznym poprzez niedopuszczanie do udziału w kontroli budynku stolarni oraz nie przeprowadzenie dowodu z oględzin z budynku stolarni w celu uniemożliwienia skarżącej z istotnym faktem - braku stropu Kleina - nie stanowi rażącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2025 r. uczestnik postępowania J. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić należy, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy ma fakt, że zapadła ona w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym, w którym ani sąd administracyjny, ani organ nie prowadzą pełnej kontroli decyzji ostatecznej. Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncentruje się wyłącznie na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, a ponadto czy waga tego naruszenia przemawia na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej. W toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz skupia się na wadach tkwiących w kontrolowanej decyzji. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem kolejną instancją, a zatem nie jest postępowaniem, w toku którego bada się sprawę merytorycznie, lecz wyłącznie rozstrzyga o ewentualnych wadach kontrolowanej decyzji w kontekście zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ustalenie zaś, czy w konkretnym przypadku nastąpiło rażące naruszenia prawa wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Ponadto, traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. np. wyrok NSA z 20 lutego 2024 r., III OSK 2818/23, LEX nr 3692151). W tym więc tylko zakresie możliwa była kontrola decyzji WINB z 7 czerwca 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji PINB z 27 września 2016 r. W takim też zakresie kontroli tych decyzji dokonał GINB i Sąd I instancji. W zaskarżonym wyroku WSA słusznie też podkreślił, że kluczową kwestią w tej sprawie jest okoliczność, że kwestionowana przez skarżącą w trybie stwierdzenia nieważności decyzja WINB z dnia 7 czerwca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 27 września 2016 r., była poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r., VII SA/Wa 1866/17, oddalił skargę na decyzję z dnia 7 czerwca 2017 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 marca 2020 r., II OSK 3411/18, oddalił skargę kasacyjną skarżącej od ww. wyroku WSA. Mając zatem na uwadze specyfikę postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym za niezasadne uznać należy oczekiwanie skarżącej kasacyjnie ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją WINB z dnia 7 czerwca 2017 r. To, że w niniejszej sprawie nie odniesiono się do wszystkich argumentów skarżącej kasacyjnie wynikało bowiem z faktu, że w sprawie o stwierdzenie nieważności nie bada się ponownie danej sprawy, lecz jedynie ocenia się, czy decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną i czy – jeśli wada taka ma miejsce – waga tego naruszenia przemawia na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej. Przechodząc od oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w odniesieniu do pierwszego z nich stwierdzić należy, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, by WSA wydał wyroku na podstawie innej niż akta sprawy. W szczególności zaznaczyć wypada, że przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania Sąd podał, jakie motywy były zawarte w rozstrzygnięciach organów, a nie "pomijał" istniejące akta sprawy. W odniesieniu zaś do argumentacji, że przedstawiane obecnie przez skarżącą kasacyjnie zagadnienia nie były znane uprzednio orzekającym sądom, za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że pojawienie się nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w sprawie należy do przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, to, co jest podstawą do wznowienia postępowania, nie może być jednocześnie podstawą do stwierdzenia nieważności wydanego aktu administracyjnego. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 77 k.p.a. podkreślić należy, że sądy administracyjne orzekają na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 77 k.p.a., gdyż przepisów tych nie stosował, a jedynie kontrolował, czy organ administracyjny wydając zaskarżoną decyzję m.in. przepisów tych nie naruszył. Przyjmując natomiast, że w zarzucie tym chodzi o wadliwe uznanie przez WSA, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji organ administracyjny nie naruszył tych przepisów, to stwierdzić należy, że przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji dotyczącej kwestii nieważności postępowania – jak już wyżej zaznaczono – organ wyłącznie rozstrzygał o ewentualnych wadach kontrolowanej decyzji w kontekście zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie rozpoznawał ponownie przedmiotowej sprawy w jej całokształcie. Ponadto – jak trafnie wskazał Sąd I instancji – istotne znaczenie miał fakt, że decyzja WINB z dnia 7 czerwca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 27 września 2016 r., była poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r., VII SA/Wa 1866/17, oddalił skargę na ww. decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 marca 2020 r., II OSK 3411/18, oddalił skargę kasacyjną skarżącej od powyższego wyroku WSA. Podnoszone zatem w omawianym zarzucie okoliczności mające ewentualnie świadczyć o naruszeniu art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 77 k.p.a. przy wydawaniu decyzji WINB z dnia 7 czerwca 2017 r., były znane w czasie orzekania przez WSA i NSA we wskazanych wyżej sprawach VII SA/Wa 1866/17 oraz II OSK 3411/18. Sąd I instancji nie naruszył więc art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 77 k.p.a. i nie miał podstaw do uznania, że zostały one naruszone przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Nowe zaś okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które nie były znane przy rozpoznawaniu spraw VII SA/Wa 1866/17 i II OSK 3411/18 – jak już wyżej podkreślono – mogły stanowić przesłanki do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. W tych okolicznościach podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.