II OSK 1704/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku R. M. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej Z. G. i U. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 1077/22 w sprawie ze skargi Z. G. i U. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 27 września 2022 r. nr 328/XXXV/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych fragmentów miasta i gminy Pajęczno postanawia: odmówić R.M. dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1077/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z.G. i U.G. na uchwałę Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 27 września 2022 r. nr 328/XXXV/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych fragmentów miasta i gminy Pajęczno. Skargą kasacyjną Z. G. i U. G. zaskarżyli powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi i zasądzenie od organu niezbędnych kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z dnia 2 sierpnia 2024 r. R. M. wniósł o dopuszczenie go, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do udziału w ww. postępowaniu w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu powyższego wniosku podniesiono, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie zainicjowane skargą na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wydany w sprawie pod sygn. II SA/Łd 1062/23 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego, który podlega badaniu pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 27 września 2022 r. nr 328/XXXV/22. Postanowieniem z dnia 5 marca 2024 r. WSA w Łodzi postanowił zawiesić postępowanie w sprawie II SA/Łd 1062/23 na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ww. ustawy. W ocenie sądu rozstrzygnięcie sprawy o sygn. II SA/Łd 1077/22 jest istotne z punktu widzenia celu postępowania dotyczącego decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2023 r. nr [...] i ma na nie bezpośredni wpływ. Skarżący podkreślił, że zrealizował inwestycję objętą ww. decyzją a zatem ma interes prawny w tym, aby być stroną postępowania toczącego się pod sygn. akt II SA/Łd 1077/22, gdyż postępowanie to ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja dotyczy bezpośrednio jego praw i obowiązków jako inwestora. Ponadto skarżący podniósł, że zamierza zrealizować inwestycję budowlaną w oparciu o decyzję zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno – budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wydaną przez Starostę Pajęczańskiego w dniu 9 października 2023 r. nr [...]. Projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją był badany pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wybranych fragmentów miasta i gminy Pajęczno przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 27 września 2022 r. nr 328/XXXV/22. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle powyższego przepisu dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi jest "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca w cytowanym przepisie posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się art. 33 § 2 p.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z regułami wykładni należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca posługuje się pojęciami prawnymi w sposób świadomy i konsekwentny, nadając im tożsame znaczenie w ramach danej gałęzi prawa. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie została podjęta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a., ale podjęto ją w procedurze uchwałodawczej przewidzianej w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej: u.s.g.) i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.). W sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia) w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienia NSA: z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3943/19; z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OZ 353/16; z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 345/15; z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OZ 1160/14; z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 722/14; z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OZ 3/14; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 524/13; z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OZ 903/12; z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OZ 703/10; z dnia 7 lipca 2010r., sygn. akt II OZ 657/10; z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07 [w:] CBOSA). Z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu podjętego z zakresu administracji publicznej, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność planu. Wskazany przepis nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ocena bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w takim postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ewentualne naruszenie interesu prawnego wnioskodawcy może natomiast stanowić podstawę złożenia przez niego odrębnej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Natomiast przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. interpretowany w powiązaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawcy jako uczestnika postępowania w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., odmówił wnioskodawcy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.