II OSK 1711/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 10 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji "[...]" w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SAB/Sz 30/26 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Fundacji "[...]" w W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w przedmiocie wszczęcia i prowadzenia z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania budowy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Sygn. akt II OSK 1711/26 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SAB/Sz 30/26 odrzucił skargę Fundacji "[...]" w W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w przedmiocie wszczęcia i prowadzenia z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania budowy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji podał, że strona skarżąca jest organizacją społeczną i podniosła w skardze, że pismami z 9 lutego 2025 r. (wpływ do organu 10 lutego 2025 r.) oraz z 17 lipca 2025 r. domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego w celu zbadania legalności budowy strzelnicy, w szczególności spełnienia wymagań z przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz z przepisów szczególnych, w tym udzielenia pozwolenia na budowę bez dokonania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści ww. pism wynika, że żądającym wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie była strona skarżąca, lecz osoby fizyczne, które we własnymi imieniu, z uwagi na odziaływania strzelnicy, zwróciły się do organu nadzoru budowlanego w celu podjęcia działań kontrolnych i wypowiedzenia się co do zgodności robót budowlanych z wymogami prawa budowlanego. Nie znajdują więc potwierdzenia okoliczności podnoszone skargą co do braku reakcji organu na zawiadomienie pochodzące od strony skarżącej, bowiem złożenia takiego zawiadomienia strona skarżąca nie wykazała. Nie mniej jednak, nawet przy założeniu, że podanie z 9 lutego 2025 r., uzupełnione pismem z 17 lutego 2025 r., rzeczywiście zostało złożone także w imieniu strony skarżącej, to i tak - w ocenie Sądu pierwszej instancji - brak jest przesłanek do merytorycznego badania skargi. Jak wynika z bowiem z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, w sprawie budowy ww. strzelnicy organ przyjął zawiadomienie zawarte w piśmie z 9 lutego 2025 r. i poinformował osoby wnoszące pismo o tym, że rozpoznał zawiadomienie, jako skargę, wniesioną w trybie skarg i wniosków, o których mowa w dziale VIII ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") zaznaczając, że ewentualne postępowanie administracyjne w sprawie budowy strzelnicy zostanie wszczęte przez organ z urzędu, a dalsze zawiadamianie wnioskodawców uzależnione będzie od ustalenia, czy będą stroną postępowania. Innymi słowy udział wnioskodawców zależało od ustalenia czy mają interes prawny w sprawie (art. 28 k.p.a.). W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ postąpił prawidłowo, zawiadamiając wnioskodawców pismem z 11 lutego 2025 r. o podjętych czynnościach. Brak było podstaw do wydania przez organ postanowienia na mocy art. 61a § 1 k.p.a. Powyższa kwestia była przedmiotem uchwały NSA z 8 września 2025 r. o sygn. akt II OPS 2/25. Skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy Prawo budowlane (w tym, jak w niniejszej sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy), to brak reakcji tego organu, polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej: "p.p.s.a.". Sąd pierwszej instancji uznał, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna, bowiem ewentualne postepowanie administracyjne w podnoszonej przez stronę skarżącą sprawie legalności robót budowlanych, bez wątpienia toczyłoby się z urzędu. Z akt sprawy nie wynika, aby organ dopatrzył się podstaw do wszczęcia takiego postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność została więc wniesiona w sytuacji, gdy organ nie mógł wydać stosownego postanowienia (o odmowie wszczęcia postępowania), a jedynie miał prawo ustosunkować się do wniosku w piśmie o charakterze informacyjnym. Brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w podnoszonej skargą sprawie, oznacza zarazem, że strona skarżąca nie może też skutecznie domagać się od organu rozstrzygnięcia w sprawie dopuszczania jej do postępowania, jako organizacji społecznej, w trybie art. 31 § 4 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Aarhus, art. 47 Karty Praw Podstawowych UE, zasadą skuteczności prawa Unii Europejskiej poprzez: - błędne przyjęcie, że skarga na bezczynność organu była niedopuszczalna, - pominięcie, że organ administracji faktycznie odmówił podjęcia czynności procesowych w formie podlegającej kontroli sądowej, - zaakceptowanie sytuacji, w której organ może całkowicie uchylić się od kontroli sądowej poprzez nadanie sprawie charakteru informacyjnego, - pominięcie obowiązku dokonania wykładni prawa krajowego zgodnej z Konwencją z Aarhus i prawem Unii Europejskiej, - nierozpoznanie istoty argumentacji dotyczącej prawa organizacji społecznych do skutecznego kwestionowania zaniechań organów administracji w sprawach środowiskowych. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozważenie na podstawie art. 267 TFUE skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczącego zgodności przyjętej wykładni krajowych przepisów proceduralnych z art. 11 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Aarhus. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, strona skarżąca wystąpiła ze skargą na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie wszczęcia i prowadzenia z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania budowy strzelnicy. Jak wskazywała strona skarżąca, zwracała się do organu o prowadzenie z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania ww. budowy wobec powzięcia informacji o przerwie w prowadzeniu robót powyżej 3 lat. Strona skarżąca podnosiła, że pismami z dnia 9 lutego 2025 r. oraz 17 lipca 2025 r. domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego w celu zbadania legalności ww. budowy strzelnicy, w szczególności spełnienia wymagań z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz przepisów szczególnych, w tym udzielenia pozwolenia na budowę bez dokonania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Kluczowe problemy prawne, które zaistniały na gruncie niniejszej sprawy, były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że z literalnego brzmienia art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że postępowania administracyjne w sprawach dotyczących rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy oraz wydania niektórych decyzji związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych wszczyna się z urzędu. Treść obu przepisów jest jasna, a sposób ich zredagowania nie nasuwa wątpliwości co do tego, że postępowania w tych sprawach inicjowane są na zasadzie oficjalności. Użycie przez ustawodawcę sformułowania, że wszczęcie postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego następuje z urzędu, oznacza, że wyłączone jest zainicjowanie postępowania na wniosek (na żądanie osoby powołującej się na własny interes prawny). Ochrona interesu prawnego jednostki powołującej się własny interes prawny może być realizowana w innych formach poza postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym. W przypadku braku reakcji organu na skierowane do niego żądanie usunięcia stanu naruszeń prawa budowlanego jednostka nie jest pozbawiona możliwości obrony własnego interesu prawnego tyle tylko, że realizacja tego uprawnienia następuje w ramach procedur określonych przez ustawodawcę. Brak reakcji organu nadzoru budowlanego (opieszałość lub inne zaniedbania) może stanowić przedmiot skargi w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII k.p.a. (art. 227 i n.). Z żadnego przepisu prawa, a tym bardziej z istoty spraw przypisanych do kompetencji nadzoru budowlanego nie wynika, aby organ ten prowadził postępowania na wniosek. Specyfika procesowa postępowań wnioskowych, ewidentnie jest sprzeczna z kompetencjami organów nadzoru budowlanego. Na gruncie przepisów art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego nie jest możliwe alternatywne stosowanie dwóch odrębnych trybów wszczęcia postępowania. Skoro ustawodawca w regulacji materialnoprawnej przyjął, że do wszczęcia postępowania w określonej kategorii spraw dochodzi z urzędu, to nie jest dopuszczalne uruchomienie postępowania na zasadzie skargowości. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale wyjaśnił, że skierowany do organu nadzoru budowlanego wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania nie stanowi "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nie jest zaś wnioskiem, który inicjowałby jakieś odrębne postępowanie, którego złożenie obligowałoby organ do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. W postępowaniach wszczynanych na zasadzie oficjalności przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie stwarza podstawy prawnej do wydania postanowienia odmownego z tej przyczyny, że wydając takie postanowienie organ byłby jedynym jego adresatem. Jeżeli jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie wszczęcia takiego postępowania ze strony innego podmiotu, w tym osoby powołującej się na własny interes prawny należy potraktować w kategorii źródła informacji, wymagającej weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Chociaż skierowane do organu nadzoru budowlanego żądanie nie może zostać potraktowane jako prawnie skuteczna inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego, to jednakże stanowi sygnalizację (wskazanie, impuls) do podjęcia wstępnych, przedprocesowych czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do naruszeń Prawa budowlanego w stopniu uzasadniającym wszczęcie postępowania z urzędu (post. NSA z 16 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 459/26). Jak wynika z akt sprawy, organ przyjął zawiadomienie zawarte w piśmie z 9 lutego 2025 r. i poinformował osoby wnoszące pismo o tym, że rozpoznał zawiadomienie jako skargę wniesioną w trybie skarg i wniosków, o których mowa w dziale VIII k.p.a. Wskazał, że treść pisma stanowi zawiadomienie skarżącego o sposobie załatwienia skargi, zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a., zaznaczając, że ewentualne postępowanie administracyjne w sprawie budowy strzelnicy zostanie wszczęte przed organ z urzędu, a dalsze zawiadamianie wnioskodawców uzależnione będzie od ustalenia, czy będą stroną postępowania. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że działanie administracji publicznej w trybie postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieści się ono w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się natomiast rozbieżność, czy brak kontroli sądowej sposobu załatwienia skargi powszechnej (zawiadomienia przewidzianego w art. 237 § 3 i 238 § 1 k.p.a.) jest czy nie w świetle art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. wystarczającym argumentem za uznaniem niedopuszczalności skargi na bezczynność organu w postępowaniu skargowym (wyr. NSA z 9 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 961/25, post. NSA z 16 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 459/26 oraz zdanie odrębne). Uregulowane w dziale VIII k.p.a. postępowanie skargowo - wnioskowe ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego. W odróżnieniu od postępowania administracyjnego postępowanie skargowo - wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno - techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu sprawy (art. 238 § 1 k.p.a.), które nie zostało zaliczone przez ustawodawcę do aktów i czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych. Tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednocześnie jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (post. WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 75/10). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, unormowane w przepisach działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (post. NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 318/13). Sprawa nie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego również w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organów w zakresie określonym przepisami działu VIII k.p.a. (post. NSA z 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 2019/10, post. NSA z 18 lutego 1997 r., sygn. akt III SAB 1/97, post. WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 75/10). Środek dyscyplinujący organy administracji publicznej w zakresie terminowego załatwiania spraw administracyjnych w postaci skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego powiązany jest bowiem kompetencjami tego sądu do rozstrzygania skarg na określone czynności z zakresu administracji publicznej (post. NSA z 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99). Ustawodawca przewidział mechanizm prawny sankcjonujący niezałatwienie skargi w terminie określonym w art. 237 § 1 k.p.a., który uregulowany został w art. 36 – 38 k.p.a. (art. 237 § 4 k.p.a.), nie został on jednak powiązany z jurysdykcją sądu administracyjnego do orzekania w sprawach bezczynności dotyczącej trybu skargowego uregulowanego w Dziale VIII k.p.a. W postanowieniu z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 2019/10 NSA stwierdził, że jakkolwiek na mocy art. 237 § 4 k.p.a. w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w § 1 stosuje się przepisy art. 36-38 kodeksu, to na tym kończą się możliwości wyegzekwowania od organu obowiązku udzielenia odpowiedzi, ponieważ w przypadku tej instytucji stronie nie służy prawo skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Nie przysługuje również prawo do zaskarżenia niesatysfakcjonującej odpowiedzi (por. cytowane w post. NSA: K. Milart-Szostak, Wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawach samorządu terytorialnego, ST 2003, nr 9, s. 68). Nie byłoby założeniem spójnym systemowo, gdyby sąd administracyjny byłby właściwy wyłącznie do oceny terminowości działania organu, pozostając jednocześnie niewłaściwym do kontroli samego aktu załatwienia sprawy (post. NSA z 16 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 459/26). Skoro nadal aktualny i bezdyskusyjny pozostaje brak możliwości zaskarżania zawiadomienia o sposobie rozpatrzenia skargi jako czynności materialno – technicznej (P. Gliwiński, Ponaglenie w systemie administracyjnoprawnych środków zaskarżenia [w:] Nowe instytucje procesowe w postępowaniu administracyjnym w świetle nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r., red. A. Gronkiewicz, A. Ziółkowska, 2017, s. 148) w kontekście wykładni art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. powoduje to uaktualnienie dyrektywy wykładni systemowej, jaką jest zakaz wykładni prowadzącej do sprzeczności, zgodnie z którą nie należy interpretować przepisów prawa w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, jak również dyrektywy wykładni funkcjonalnej jaką jest szczególna postać argumentu z konsekwencji, zgodnie z którą należy odrzucić taką interpretację przepisu, która prowadzi do trudnych do zaakceptowania konsekwencji (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 147 oraz 170). A zatem w rezultacie prawidłowy jest wniosek wyrażony przez NSA w postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 459/26, zgodnie z którym skoro utrwalone pozostaje stanowisko o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na sposób załatwienia skargi powszechnej, to brak jest racjonalnych podstaw do uznania, że dopuszczalna miałaby być skarga na bezczynność organu w tym samym postępowaniu. Argumentów za stanowiskiem przeciwnym nie daje, w ocenie NSA, treść art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., zgodnie z którym, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wyjściowym warunkiem skuteczności skargi na podstawie tego przepisu jest to, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania musi obejmować akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków. Innymi słowy, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. można uczynić jedynie bezczynność lub przewlekłość w wydaniu tych aktów i czynności, które choć nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają jednak charakter aktów lub czynności, na podstawie których strona otrzymuje prawo lub na stronę zostaje nałożony obowiązek (P. Szustakiewicz, Art. 3, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, red. A. Skoczylas, P. Szustakiewicz, Warszawa 2016, s. 11). Żeby zaliczyć akt lub czynność do grupy prawnych form działania administracji z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. należy najpierw rozstrzygnąć, czy chodzi o akt lub czynność, która powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla danego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego łączy z danym aktem lub czynnością. Mówiąc krótko, w odniesieniu do tych aktów lub czynności musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (tak T. Woś, Art. 3, [w:] H. Knysiak – Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 82 – 83 i powołane tam orzecznictwo). Tymczasem złożenie skargi powszechnej i oczekiwanie na jej załatwienie nie wywołuje żadnych skutków wpływających na sytuację prawną podmiotu, który domaga się działania organu polegającego na rozpatrzeniu jego skargi i zawiadomienia o sposobie jej załatwienia. Załatwienie skargi następuje przez zawiadomienie o sposobie jej rozpatrzenia, a nie przez akt administracyjny kształtujący uprawnienia lub obowiązki jednostki. Zawiadomienie nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, gdyż nie rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach mających podstawę w normie prawa materialnego, a jedynie rodzajem aktu informującego (A. Gronkiewicz, Postępowanie w sprawie skarg i wniosków [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego, red. G. Łaszczyca, A. Matan, Postępowania autonomiczne i szczególne. Postępowania niejurysdykcyjne, Tom IV, Warszawa 2021, s. 1190). Postępowanie skargowe z Działu VIII K.p.a. nie dotyczy interesu prawnego, rozumianego także jako przyznanie lub nałożenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Dlatego też, ze względu na uproszczony oraz powszechny charakter tego postępowania, które do jego uruchomienia nie wymaga wykazania interesu prawnego, nie występują w nim tak silne gwarancje procesowe, jak ma to miejsce w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym – ze względu na ochronę interesów prawnych stron postępowania. Za wystarczającą gwarancję o charakterze wewnątrzadministracyjnym należy uznać możliwość wniesienia ponaglenia. Jeżeli bowiem nie budzi wątpliwości, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego nie może być sposób, w jaki została załatwiona skarga w trybie Działu VIII k.p.a. – a jest to pogląd niesporny – to stosując regułę a maiori ad minus należy przyjąć, że skarga tym bardziej nie służy na opieszałość w jej załatwieniu. Nie ma żadnych przeszkód, aby sposób załatwienia skargi – w tym jej załatwienie po upływie terminu określonego w art. 237 § 1 k.p.a. – był kwestionowany przez autora wystąpienia w drodze kolejnej skargi (J. Wegner, Art. 237, [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1113). Również w doktrynie przeważa stanowisko o tym, że w przypadku niezawiadomienia autora skargi w terminie o sposobie załatwienia skargi nie jest dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość postępowania (por. P. Przybysz [w:] P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el). J. Sułkowski podnosi, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi kończy postępowanie uproszczone niejurysdykcyjne. Nie podlega ono kontroli sądu administracyjnego także wtedy, gdy załatwienie skargi nie zadowala skarżącego lub gdy organowi zarzuca się bezczynność lub przewlekłe działanie (J. Sułowski [w:] W. Chróścielewski, A. Krawczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el oraz cytowana tam literatura i orzecznictwo). Również J. Wegner zauważa, że w orzecznictwie i doktrynie przyjęto, że stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania skargowego nie można kwestionować przed sądem administracyjnym, choć dostrzega odmienne stanowisko wyrażone w literaturze przedmiotu przez M. Jaśkowską (J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el). Słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ postąpił prawidłowo zawiadamiając wnioskodawców o podjętych czynnościach. Brak było podstaw do wydania przez organ postanowienia na mocy art. 61a § 1 k.p.a., na co wyraźnie zwrócił uwagę NSA w ww. uchwale. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na treść art. 53a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, organ nie miał obowiązku wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego w związku ze skierowanymi do niego wnioskami. Właściwym sposobem załatwienia pism było rozpoznanie ich w trybie skargowym, tj. według Działy VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Żądanie to powinno zostać potraktowane przez organ nadzoru budowlanego wyłącznie jako sygnalizacja określonych naruszeń Prawa budowlanego – materiał do oceny, czy nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu, ewentualnie skutkujący podjęciem czynności wyjaśniających w postępowaniu skargowym. W cytowanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny przesądził także, że skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji odpowiada prawu. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z kolei art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus stanowi o dostępie do administracyjnej i sądowej procedury w sprawie decyzji środowiskowej. W wyroku z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 920/09 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył co do zakresu przedmiotowego relewantnych przepisów, że art. 6 ust. 2, 7-9 Konwencji z Aarhus dotyczy procedury upubliczniania informacji dla społeczeństwa o wszczęciu postępowania w sprawach dotyczących środowiska, jego prowadzenia i wydania decyzji, zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w drodze zgłaszania uwag i wniosków oraz ich rozpatrywania przez organ prowadzący postępowanie, a także uwzględnienie w decyzji wniosków uzyskanych w wyniku udziału społeczeństwa. W tej sprawie kwestia udziału organizacji w postępowaniu przed organem pozostaje zgodnie z uregulowaniami prawa krajowego poza formalnymi procedurami i standardami właściwymi dla postępowania jurysdykcyjnego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 47 Karty Praw Podstawowych UE wyjaśnić należy, że co prawda Karta Praw Podstawowych jako prawo pierwotne jest częścią porządku prawnego Unii Europejskiej, ale zarzut naruszenia postanowień tej Karty może być podnoszony tylko w sytuacji, gdy w sprawie mają zastosowanie lub powinny mieć zastosowanie inne niż Karta przepisy prawa Unii Europejskiej. Tym samym zarzut naruszenia przepisów Karty Praw Podstawowych nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ Karta znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy w sprawie mogą mieć zastosowanie inne przepisy prawa Unii Europejskiej i wskazanie tych przepisów jest wymogiem skargi kasacyjnej (por. postanowienie NSA z 25 sierpnia 2017 r., II ONP 3/17). W rozpoznawanej sprawie powyższe wymogi nie zostały spełnione (post. NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 858/17). W świetle przedstawionych rozważań oraz w odniesieniu do sformułowanego wniosku o zwrócenie się z pytaniem prejudycjalnym do TSUE – skład orzekający w okolicznościach sprawy nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, gdyż nie jest potrzebny do rozstrzygnięcia sprawy. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.