II OSK 1723/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 10/23 w sprawie ze skargi D.W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2022 r. nr WOA.7721.274.2021.MKA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zobowiązania do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 kwietnia 2023 r., IV SA/Po 10/23 oddalił skargę D.W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 25 listopada 2022 r., nr WOA.7721.274.2021.MKA, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Turku (dalej: PINB) z 17 sierpnia 2021 r., nr PINB.WO.430.1.A.2018.AB, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gmina [...], jednocześnie zobowiązując E.P. i E.P.1 jako inwestorów do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu budowlanego. D.W. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1-5 p.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy-Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd I instancji powinien uznać, że gdyby WWINB prawidłowo zastosował ww. przepisy prawa, to zamiast utrzymywać w mocy decyzję organu I instancji, organ II instancji powinien uchylić tę decyzję i orzec o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zmiennego; 2) art. 51 ust. 5 p.b. poprzez jego niezastosowanie, gdyż Sąd I instancji powinien uznać, że gdyby WWINB prawidłowo zastosował ww. przepis prawa, to zamiast utrzymywać w mocy decyzję organu I instancji, organ II instancji powinien wydać nakaz rozbiórki budynku mieszkalnego położonego na działce inwestycyjnej; 3) § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t., poprzez jego niezastosowanie, gdyż Sąd I instancji powinien uznać, że gdyby WWINB prawidłowo zastosował ww. przepis prawa, to zamiast utrzymywać w mocy decyzję organu I instancji, organ II instancji powinien uchylić tę decyzję i orzec o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zmiennego, a ponadto powinien wydać nakaz rozbiórki budynku mieszkalnego położonego na działce inwestycyjnej; 4) art. 277 i art. 278 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), dalej: p.b.z.o., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, gdyż Sąd I instancji powinien uznać, że gdyby WWINB prawidłowo zastosował ww. przepisy prawa, to zamiast utrzymywać w mocy decyzję organu I instancji, organ II instancji powinien uchylić tę decyzję i orzec o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zmiennego, a ponadto powinien wydać nakaz rozbiórki budynku mieszkalnego położonego na działce inwestycyjnej; 5) art. 2 i art. 7 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż z uwagi na naruszenie przez organ II instancji, tj. WWINB przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję WWINB; 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż z uwagi na naruszenie przez organ II instancji, tj. WWINB przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję WWINB; 8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż z uwagi na naruszenie przez organ II instancji, tj. WWINB przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję WWINB; 9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż z uwagi na naruszenie przez organ II instancji, tj. WWINB przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję WWINB. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Niezasadne są te zarzuty skargi kasacyjnej, które przypisują Sądowi I instancji niezwrócenie uwagi na naruszenie w sprawie kodeksowych zasad ogólnych oraz reguł kształtujących prowadzenie postępowania wyjaśniającego, umożliwiającego ustalenie przez organ podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, który w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego za potwierdzone uznał wszystkie wnioski, na których zdecydował się oprzeć w sprawie WWINB, zatwierdzając złożony przez E. P. i E. P. projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w K. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było ustalenie tych okoliczności faktycznych, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia powyższej sprawy. Warunek ten, jak prawidłowo uznał Sąd, został spełniony, mając na uwadze, że w kontrolowanej sprawie organy zweryfikowały spełnienie przez inwestorów wszystkich wymagań, jakie wynikały z uczynienia ich adresatem decyzji WWINB z 15 listopada 2019 r., nr WOA.7721.329.2019.MKA, mocą której zostali zobowiązani do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego ww. obiektu budowlanego z uwagi na zrealizowanie go niezgodnie z założeniami projektowymi zawartymi w wydanej przez Architekta Powiatowego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. decyzji z 2 sierpnia 1955 r., nr 342. Powyższe powodowało, że organy, jak trafnie uznał Sąd I instancji, nie mogły odmówić wydania wnioskowanej decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 p.b., zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Z tego względu, wydając zaskarżoną decyzję, WWINB jako organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie dokonania ich konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych cechujących się wymaganą adekwatnością w stosunku do stanu faktycznego i prawnego sprawy, albowiem stanowiąc kluczowy element środka zaskarżenia, przesądzają o jego procesowej skuteczności. Jeżeli uwzględnić tę uwagę i odnieść ją do rozpatrywanej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, to nie może budzić wątpliwości, że jej autor powinien szczegółowo wykazać, dlaczego WWINB zobowiązany był orzec o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, albowiem takie rozstrzygnięcie – jak uznaje skarżący kasacyjnie - powinno stanowić konsekwencję prawidłowego zastosowania art. 35 ust. 1-5 p.b. Powyższa regulacja normuje szereg kwestii prawnych dotyczących zakresu sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym także przebieg procedury mającej na celu usunięcie stwierdzonych w projekcie nieprawidłowości. Argumentacja skargi kasacyjnej ogranicza się jednak wyłącznie do zagadnienia związanego ze zgodnością projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi, przy czym, pomijając niepostawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 zdanie ostatnie w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., istotę dostrzeganej w sprawie wadliwości wiąże z niezastosowaniem przy analizie prawidłowości usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego inwestorów dyspozycji § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. w sytuacji, gdy przepis ten nie mógł kształtować zaznaczonego zagadnienia. Przeprowadzona w skardze kasacyjnej szeroka analiza treści § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t., obejmująca również analizę orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnoszącego się do zasad sytuowania budynku na działce budowlanej w wymaganej odległości od granicy tej działki, a także dopuszczalności lokalizowania okien w ścianie budynku zwróconej w stronę tej granicy, w całości pomija konsekwencje, jakie dla dokonywanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oceny legalności zaskarżonej decyzji WWINB z 25 listopada 2022 r. miała okoliczność poddania uprzedniej kontroli sądowej decyzji WWINB z 28 stycznia 2022 r., nr WOA.7721.274.2021.MKA, tj. aktu bezpośrednio poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę skarżącego na ww. decyzję utrzymującą w mocy decyzję PINB z 17 sierpnia 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 13 maja 2022 r., IV SA/Po 183/22 jakkolwiek podzielił ogólne zastrzeżenia skarżącego odnośnie do prawidłowości tego rozstrzygnięcia, czyniące zatwierdzenie przedstawionego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego przedwczesnym, tym niemniej zawarł w uzasadnieniu orzeczenia szereg ocen prawnych, które w warunkach odstąpienia przez skarżącego od poddania ww. wyroku kontroli instancyjnej i braku zmiany stanu prawnego, powinny stanowić w świetle dyspozycji art. 153 p.p.s.a. zasadnicze kryterium zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej przez sąd administracyjny sprawie. Ocena prawna dotyczy właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie w odniesieniu do jej faktycznych i prawnych uwarunkowań. Związanie oceną prawną oznacza z kolei, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować nowych (innych) ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 1873/20; wyrok NSA z 19 maja 2020 r. sygn. II OSK 2691/19; wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 743/18). Uwzględniając, że jak przyjął Sąd I instancji, a skarga kasacyjna tego zapatrywania nie podważyła, z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 maja 2022 r. wynika wymóg dokonania w postępowaniu naprawczym oceny zgodności usytuowania budynku inwestorów z przepisami obowiązującymi w dacie budowy tego obiektu, a także wzięcia pod uwagę wydania decyzji legalizujących otwory okienne zlokalizowane w ścianie budynku znajdującej się od granicy z działką nr ew. [...] lub decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie ich likwidacji, ocena dopuszczalności zatwierdzenia sporządzonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego musiała mieć na uwadze przepisy rozdziału 4 Tytułu II Część II p.b.z.o., które normowały w latach 50. ubiegłego wieku odległości wznoszenia budynków od granic i innych budynków w gminach wiejskich. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że prawidłowość posłużenia się w kontrolowanej sprawie normą art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. Sąd I instancji wyprowadził z faktu, iż zlokalizowanie budynku inwestorów w odległości 0,50 m od granicy działki nr ew. [...] stanowi dopuszczalne usytuowanie tego rodzaju obiektu przewidziane przez art. 277 ust. 2 p.b.z.o. z uwagi na to, że przepis ten umożliwia niestosowanie minimalnych odległości określonych w ustępie 1 (m.in. 4 m - dla budynku ogniotrwałego posiadającego od strony granicy otwory, prowadzące do pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi), gdy jest prawnie zapewnione niezabudowanie przyległej działki do odległości wymaganych w myśl art. 279 i 280 p.b.z.o. Sąd poddając uwarunkowania faktyczne sprawy swojemu rozważeniu w odniesieniu do niezabudowanej i użytkowanej rolniczo działki skarżącego tego rodzaju ustalenie poczynił, czemu towarzyszyło jednoznaczne stwierdzenie, że przepis art. 277 ust. 2 p.b.z.o., na co wskazuje dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, powinien być traktowany jako regulacja dopuszczająca możliwość posadowienia ściany nieruchomości budynkowej z otworami okiennymi w tzw. ostrej granicy z działką sąsiednią. By skutecznie podważyć powyższą ocenę prawną Sądu I instancji nie jest wystarczające ogólne wskazanie w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przez Sąd art. 277 i art. 278 p.b.z.o. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, gdy zastrzeżenia skarżącego pomijają treść nadaną przepisowi art. 277 ust. 2 p.b.z.o. przez Sąd w drodze dokonanej jego wykładni w powiązaniu z art. 279-280 p.b.z.o., a zasadnicze uwagi skarżącego kasacyjnie (s. 8-9 skargi kasacyjnej) skoncentrowane są na wykazywaniu niezasadności zastosowania w sprawie normy art. 278 lit. b p.b.z.o., pomimo że sformułowane przez Sąd w wyroku stanowisko interpretacyjne (s. 13 uzasadnienia wyroku), które podlega zwalczaniu, w oczywisty sposób nie pozwala uznać, by niezachowanie odległości wymienionych w art. 277 ust. 1 było wynikiem szczupłych rozmiarów poszczególnych działek, do czego odwołuje się powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 278 p.b.z.o. Powyższe prowadzi do wniosku, że brak jest w sprawie warunków, które by nakazywały uznać, że Sąd I instancji utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu nadzoru budowlanego, podjętą z rażącym naruszeniem prawa budowlanego. W konsekwencji brak jest podstaw do postawienia Sądowi zarzutu, że zaskarżony wyrok narusza wartości konstytucyjne (art. 2 i art. 7 Konstytucji) przez uniemożliwienie skarżącemu zagospodarowania swojej nieruchomości w sposób przewidziany przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.