II OSK 175/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 232/24 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2024 r. nr 24/2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. B. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 232/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, z dnia 9 stycznia 2024 r., nr 24/2024, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, a także zasądził od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy, dalej także: "PINB", w dniu 3 października 2023 r. przeprowadził kontrolę na działce nr [...]. W trakcie tej kontroli ustalono, że na działce znajdują się budynek rekreacyjny, konstrukcji drewnianej wyposażony w instalację elektryczną, kanalizacyjną do szamba znajdującego się na działce, oraz wodną (woda z jeziora za pomocą hydroforu), zaś w budynku znajduje się salon z aneksem kuchennym, dwie sypialnie i łazienka. W protokole kontroli wskazano, że budynek został zakupiony wraz z działką, a aktualny właściciel nie posiada pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Pismem z 13 listopada 2023 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy ww. budynku rekreacyjnego, a następnie postanowieniem z 14 listopada 2023 r. nr 166/2023, wydanym na podstawie art. 48 i 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z zm.), dalej także: "Prawo budowlane", PINB wstrzymał prowadzenie jego budowy jako realizowanej bez stosownego zezwolenia. Zdaniem PINB, przedmiotowy budynek wypełnia definicję budynku określoną w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie organu I instancji, obiekt jest budynkiem spełniającymi funkcję rekreacji indywidualnej, bowiem posiada łazienkę, kuchnię z salonem i dwie sypialnie, zadaszony taras od strony zbiornika wodnego. Całość wyposażenia budynku oraz jego położenie jednoznacznie wskazują, że jest to budynek do czasowego rekreacyjnego wypoczynku. Uznano przy tym, że przedmiotowy budynek nie spełnia parametrów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, których spełnienie zwalnia obiekt od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, ze względu na rozpiętość konstrukcji przekraczającą 6 m. Powierzchnia zabudowy obiektu wraz z tarasem, jak wskazał organ I instancji, nie przekracza 70m2. Podkreślono, że legalizacją objęto całość inwestycji, w tym szambo i utwardzenie terenu, które można zakwalifikować jako urządzenia przynależne do obiektu, a które również wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (szambo wymaga co najmniej zgłoszenia, natomiast utwardzenie terenu na działce nie będącej działką budowlaną wymaga pozwolenia na budowę). PINB ustalił, że aktualny właściciel nieruchomości zakupił działką wraz z zabudową, natomiast w akcie notarialnym zawarto zapis, że na działce znajduje się domek letniskowy, który nie jest trwale związany z gruntem. Organ I instancji wskazał, że nie może analizować na podstawie czego taki zapis został sformułowany, przy czym nie jest związany takim zapisem. Jednocześnie PINB poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego w wysokości 25.000 zł. A. B. wniosła zażalenie. Zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że budynek ma powierzchnię zabudowy większą, niż 35 m2, błąd w ustaleniach polegający na przyjęciu, iż obiekty znajdują się częściowo na działce nr [...], błędną kwalifikację budynków jako spełniających funkcję rekreacji indywidualnej, a nie np. altany, błędne ustalenie, że są one trwale związane z gruntem, niewyjaśnienie daty wykonania obiektów, prowadzenie postępowania z pominięciem inwestora i sprawcy samowoli, błędne przyjęcie, że wykonanie obiektów wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także: "DWINB", "organ II instancji", "organ zażaleniowy", uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2023 r., w części określającej położenie przedmiotowego obiektu i orzekając w tym zakresie co do istoty, ustalił następujące położenie przedmiotowego obiektu: położonego na działce nr [...], utrzymując w mocy postanowienie PINB w pozostałym zakresie. Zdaniem DWINB, przedmiotowy obiekt wypełnia definicję budynku określoną w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz stanowi budynek rekreacji indywidualnej, który nie spełnił parametrów stanowiących wyjątek od uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale za dokonaniem zgłoszenia, dla wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, wskazując w związku z powyższym, że PINB trafnie stwierdził popełnienie samowoli budowlanej. Organ zażaleniowy ustalił, że zgodnie z treścią aktu notarialnego, sporny budynek został sprzedany wraz z działką przez A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...], która prawdopodobnie wybudowała obiekt. Aktualnie natomiast tytuł prawny do nieruchomości posiada jedynie A. B., która przejęła zarówno prawa, jak i obowiązki związane z nieruchomością. Organ II instancji wskazał również, odnosząc się do kwalifikacji przedmiotowego obiektu, że akt notarialny wskazuje, że jest to "domek letniskowy, który nie jest trwale związany z gruntem", jednak stwierdzić należy przy tym, że obiekt posiada fundament. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła A. B., zarzucając: 1) błąd w poczynionych ustaleniach, polegający na przyjęciu, iż znajdujący się na działce nr 512/4 obiekt ma powierzchnię zabudowy większą niż 35m2, w szczególności poprzez zaliczanie do tej powierzchni obiektów określanych przez organy jako "niezadaszony taras" i "zadaszony taras" oraz, że rozpiętość jego konstrukcji przekracza 6 m; 2) błędną kwalifikację przedmiotowych obiektów jako budynków, spełniających funkcję rekreacji indywidualnej, a nie np. altany, a także błędne ustalenie, iż są one trwale z gruntem związane; 3) niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym daty posadowienia opisanych w postanowieniu obiektów oraz rozpoczęcia/wykonania robót budowlanych, w wyniku czego doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. i w konsekwencji nie jest możliwe ustalenie, jakie przepisy prawa budowlanego zmienianego na przestrzeni czasu licznymi nowelizacjami należy brać pod uwagę przy rozstrzygnięciu kwestii, czy w dacie rozpoczęcia/wykonania robót budowlanych zgłoszenie/pozwolenie na budowę było wymagane, czy też nie; 4) prowadzenie postępowania z pominięciem strony postępowania, którą powinien być także inwestor i sprawca potencjalnej samowoli budowlanej, tj. (według przypuszczeń strony) spółka A. spółka z o.o. sp.k. z siedzibą w [...]; 5) błędne i bezpodstawne przyjęcie, iż w świetle obowiązujących przepisów wykonanie robót budowlanych dotyczących przedmiotowych obiektów wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę; 6) naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności wskutek wydania przez organ I instancji postanowienia w jeden dzień po wszczęciu postępowania, w wyniku czego niemożliwe było m.in. rzetelne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, koniecznych do rozstrzygnięcia, czy istnieją podstawy do wydania postanowienia w sprawie samowoli, czy też nie. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że materialnoprawną podstawą postanowień były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) zawarte w art. 48, regulujące kwestię tzw. samowoli budowlanej i art. 48a, dotyczące kwestii legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających – jak ocenił w niniejszej sprawie organ - na budowie budynku rekreacyjnego. W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający dla jednoznacznego potwierdzenia przyjętej przez organy kwalifikacji spornego obiektu. W konsekwencji zaskarżone orzeczenie uznać należy co najmniej za przedwczesne i wydane bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwalifikując obiekt budowlany jako budynek służący rekreacji indywidualnej organy powinny uprzednio zgromadzić kompletny materiał dowodowy potwierdzający, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania spełnia wszystkie cechy które w świetle definicji ustawowej pozwalają uznać go za taki budynek. Sąd przypomniał, że zgodnie z zawartą w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego definicją, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Obiekt budowlany zaprojektowany (wykonany) bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź dachu i nietrwale związany z gruntem nie odpowiada określonym w art. 3 pkt 2 warunkom i w związku z tym, nie może być uznawany za budynek. Jedynym dowodem na którym organy oparły swoje ustalenia w zakresie kwalifikacji obiektu, jest protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 3 października 2023 r. Zdaniem Sądu, w dokumencie tym brak jednak kluczowych informacji niezbędnych dla potwierdzenia wyrażonej przez organy oceny do charakteru przedmiotowego obiektu. O ile bowiem, można na jego podstawie ustalić, że obiekt wydzielony został z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiada dach, to nie zostało wykazane, że spełnia on wymóg w postaci posiadania fundamentu, a w konsekwencji, że wynikający z przepisu wymóg związania z gruntem. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że organ I instancji nie zawarł w ww. protokole żadnych informacji odnoszących się do kwestii związania przedmiotowego obiektu z gruntem, pomimo, że strona skarżąca przedłożyła mu umowę sprzedaży, z której wynika, że nabyła obiekt nietrwale związany z gruntem. Okoliczność ta wymagała dokładnego wyjaśnienia przez PINB. Tymczasem organ I instancji nie odniósł się w protokole do rodzaju użytych fundamentów, czy też sposobu ich wykonania, oraz do kwestii ewentualnie innego sposobu związania obiektu z podłożem. Okoliczności tych nie da się także ustalić na podstawie dokumentacji fotograficznej załączonej do tego protokołu. Sądowi przedłożono bowiem mało czytelne kopie zdjęć które nie wyjaśniają czy obiekt posiada fundamenty i jakiego rodzaju. Na ich podstawie można tylko domniemywać, że obiekt posadowiony jest albo na kostce betonowej albo na deskach (bądź też w części na kostce betonowej w części na deskach – w tym względzie brak konkretnych informacji) przy czym organ w żadnym miejscu nie wyjaśnia, czy istnieje i jakiego rodzaju związek tego podłoża z obiektem np. poprzez zakotwiczenie/przytwierdzenie konstrukcji obiektu do podłoża, czy też do kostki brukowej. Analiza załączonego do akt protokołu z kontroli wraz z załącznikami prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, że podczas czynności kontrolnych wyjaśnienie powyższej kwestii zostało przez organ pominięte. Także w samym postanowieniu PINB ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że nie jest związany zapisem umowy wskazującym na brak związania obiektu z gruntem oraz do przywołania orzecznictwa dotyczącego trwałego związania z gruntem i technologii wykonania fundamentów. Kwalifikując obiekt jako budynek, PINB nie wskazał jednak w żadnym miejscu konkretnych okoliczności faktycznych odnoszących się do sposobu związania spornego obiektu z podłożem, uprawniających go do zastosowania przywołanego orzecznictwa w tej indywidualnej sprawie. Nie kwestionując oceny PINB co tego, że nie jest on związany zawartym w umowie stwierdzeniem o braku związania obiektu z gruntem, Sąd zwrócił uwagę, że samo przywołanie orzecznictwa to za mało dla przyjęcia prezentowanego przez organ stanowiska. Argumentacja polegająca jedynie na przywołaniu poglądów orzeczniczych odnoszących się do innych spraw, nie jest bowiem wystarczająca dla stwierdzenia, że obiekt stanowiący przedmiot obecnego postępowania posiada fundament i jest trwale związany z gruntem. Przywołane poglądy orzecznicze (w tym dotyczące sposobu rozumienia trwałego związania z gruntem, czy też rodzaju fundamentu i technologii jego wykonania) powinny być bowiem odniesione do konkretnych, indywidulanych ustaleń stanu faktycznego niniejszej sprawy. W rezultacie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie do przyjęcia jest także stanowisko DWINB wyrażone z uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia co do tego, że obiekt posiada fundamenty. Stanowisko to organ odwoławczy wyraził – co wprost w uzasadnieniu podano – biorąc pod uwagę jedynie przywołane przez PINB orzecznictwo sądowoadministracyjne. Organ odwoławczy nie odwołał się w tym względzie do żadnych konkretnych okoliczności faktycznych wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego i nie wyjaśnił z jakiego rodzaju fundamentem mamy w sprawie do czynienia i jakiego rodzaju okoliczności lub dowody wynikające z zebranego materiału dowodowego, pozwoliły mu na taką ocenę. Organ nie wyjaśnił także, czy jakieś inne okoliczność faktyczne mogą przemawiać (i dlaczego) za przyjętą przez niego oceną. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie jak też postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu pierwszej instancji, DWINB nie wywiązał się z opisanych wcześniej obowiązków, co prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11, art. 107 § 3 w związku z art. 126, 124 § 2 i art. 15 K.p.a. Naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczyło niewyjaśnienia jednego z istotnych elementów określonych w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego decydujących o kwalifikacji obiektu jako budynku. Natomiast postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, według Sądu pierwszej instancji, wydane zostało przedwcześnie, z naruszeniem przywołanych wyżej przepisów prawa procesowego. PINB, gromadząc materiał dowodowy, nie poczynił ustaleń niezbędnych dla wyjaśnienia kwestii związania przedmiotowego obiektu z podłożem a w samym postanowieniu, nie podał konkretnych powodów odnoszących się do realiów sprawy wyjaśniających, dlaczego uznał, że sporny obiekt spełnia kryteria trwałego związania z gruntem. Działanie organu wypełniało zatem znamiona naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Mając na uwadze, że na skutek naruszeń prawa procesowego zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o niepełny materiał dowodowy i bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego Sąd uznał, że przedwczesnym na obecnym etapie byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących błędnej kwalifikacji obiektu jako budynku a nie altany, ustalenia jego powierzchni zabudowy, czy też konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. W kwestii natomiast zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez niezapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w postępowania na skutek wydania przez organ I instancji postanowienia o wstrzymaniu w jeden dzień po wszczęciu postępowania, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do sytuacji w której przedmiotowe postanowienie wydane zostało jeszcze przed doręczeniem stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Takie zachowanie organu uznał za naruszające przepisy prawa procesowego. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu. Wyrok zaskarżył w całości. Oparł skargę kasacyjną na: - naruszeniu prawa procesowego, mającym istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niewszechstronną analizę zgromadzonych w sprawie dowodów a w konsekwencji błędne uznanie, iż zachodzi potrzeba ustalenia charakteru samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, podczas gdy zgromadzone dowody wskazują jednoznacznie, iż mamy do czynienia z budynkiem rekreacyjnym, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.; - naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 48 in fine w zw. z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione uchylenie zaskarżonych postanowień, podczas, gdy przedmiotowy obiekt budowlany wypełnia definicję legalną budynku, a inwestycja została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżący kasacyjnie nie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego obarczone jest uchybieniami w zakresie ustalenia związania spornego obiektu z gruntem. Nie wystarczy przytaczanie poglądów formułowanych w orzecznictwie. Powinny być one odnoszone do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Tego niewątpliwie w uzasadnieniach obu postanowień zabrakło. Trzeba jednak zauważyć, że protokół z oględzin przeprowadzonych z udziałem skarżącej zawiera określenie obiektu jako budynku konstrukcji drewnianej. Jego funkcja została opisana słowem: "rekreacyjny" oraz w innym miejscu: "letniskowy". Funkcja obiektu wynika także z opisu pomieszczeń budynku. W budynku znajduje się salon z aneksem kuchennym, dwie sypialnie oraz łazienka. Budynek wyposażony jest w instalację kanalizacyjną odprowadzającą ścieki do szamba oraz instalację wodociągową pobierającą wodę z jeziora poprzez hydrofor. Jest także instalacja elektryczna. Obiekt posiada również dwa tarasy: zadaszony i niezadaszony. Do protokołu załączone są zdjęcia i szkic graficzny zawierający rysunek powierzchni działki ze wskazaniem części zajmowanych przez obiekt, przy czym podane są także wymiary poszczególnych części obiektu. Odnotować można, że protokół został podpisany przez skarżącą. Nie zakwestionowała ona w trakcie oględzin ustalenia, według którego, sporny obiekt jest budynkiem letniskowym, a więc pełniącym funkcję rekreacyjną. Funkcji tej nie podważyła także w trakcie postepowania administracyjnego. W zażaleniu podniosła błędną kwalifikację obiektu, jako budynku rekreacji indywidualnej, jednak nie skonkretyzowała na czym polega ta błędna kwalifikacja. Sugestii, że jest to np. altana nie poparła żadnym wywodem w tym zakresie, który opierał by się o cechy fizyczne tego obiektu i jego funkcję. Skarżąca nie podważyła również ustaleń dotyczących przeznaczenia pomieszczeń wchodzących w skład budynku oraz wyposażenia budynku w instalację elektryczną, wodną i kanalizacyjną. Zarzucając w zażaleniu błędne ustalenie powierzchni obiektu, skarżąca nie wskazała rzeczywistej, jej zdaniem, powierzchni. Jednocześnie nie zakwestionowała wyliczeń wskazanych w załączniku graficznym do protokołu oględzin. W świetle tych danych zaś powierzchnia budynku przekracza 35 m2. Nawiązując do zarzutu podniesionego w zażaleniu i w skardze, według którego, bezpodstawnie do powierzchni budynku doliczono taras, stwierdzić należy, że jest to zarzut pozbawiony podstaw merytorycznych. Zadaszony taras tworzy z budynkiem rekreacyjnym całość wyznaczającą zewnętrzne krawędzie obiektu w rzucie pionowym. W takiej sytuacji do powierzchni zabudowy domku rekreacyjnego zalicza się także powierzchnię jego tarasu. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. rozumienie pojęcia powierzchni zabudowy wywodzono z dyspozycji przepisu § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). W myśl § 8 ust. 2 pkt 9, część opisowa, o której mowa w ust. 1 (Projektu zagospodarowania działki lub terenu), sporządzona z uwzględnieniem § 7, powinna określać w przypadku budynków - powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określaną zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia. W załączniku wskazano, że przepisu § 8 ust. 2 pkt 9 dotyczy PN-ISO 9836: 1997. Zgodnie z punktem 5.1.2.2 tej Normy, powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 397/15, Polskie Normy, w tym także Polska Norma PN-ISO 9836 (publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny w październiku 1997 r., uchwała nr 33/97-o), nie są co prawda przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386 ze zm.) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie. Zatem pojęciu "powierzchnia zabudowy", uwzględniając odwołanie zawarte w § 8 ust. 2 pkt 9 i w załączniku do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, należy przypisywać takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto we właściwej Polskiej Normie. Skoro zadaszony taras połączony konstrukcyjnie z budynkiem, nie jest elementem drugorzędnym przedmiotowego budynku, według omawianego stanu prawnego, powinien być uwzględniony przy obliczaniu powierzchni zabudowy tego budynku. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 19 września 2020 r. rozumienie pojęcia powierzchni zabudowy budynku należy wywodzić z treści § 12 i § 14 pkt 4 lit. a oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1609 ze zm.). Zgodnie z § 12 tego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, powierzchnie budynku określa się zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku nr 2 do rozporządzenia, uwzględniając przepisy § 14 pkt 4 lit. a oraz § 20 ust. 1 pkt 4 lit. b. Do § 12 rozporządzenia odnosi się, według załącznika nr 2, Polska Norma PN-ISO 9836, przy czym stosuje się najnowszą normę opublikowaną w języku polskim. W myśl 5.1.2.1 tej Normy, przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajmowaną przez budynek w stanie wykończonym. Zgodnie zaś z 5.1.2.2, powierzchnię zabudowy wyznacza się przez rzut bryły budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni: -elementów budynku oraz ich części niewystających ponad powierzchnię terenu, -elementów drugorzędnych budynku np. schodów zewnętrznych, ramp i pochylni zewnętrznych, daszków, - zewnętrznych obiektów pomocniczych, np. szklarni i przybudówek. Natomiast zgodnie z § 12 pkt 4 lit. a, część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu zawiera: zestawienie powierzchni zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, przy czym powierzchnię zabudowy budynku pomniejsza się o powierzchnię części zewnętrznych budynku, takich jak: tarasy naziemne i podparte słupami, gzymsy oraz balkony. Jak wynika z protokołu oględzin oraz dołączonych fotografii, przedmiotowy taras nie jest tarasem naziemnym, ani podpartym słupami. Jest połączony konstrukcyjnie z budynkiem rekreacyjnym. Nie jest elementem drugorzędnym, ani obiektem pomocniczym. Zarówno zatem z brzmienia § 12 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, jak i w świetle PN-ISO 9836, powierzchnia zadaszonego tarasu połączonego konstrukcyjnie z budynkiem należy do powierzchni zabudowy budynku. Nadto, w świetle przyjętej podstawy rozstrzygnięcia w zakresie wymogu uzyskania pozwolenia na budowę znaczenie ma nie to, czy powierzchnia nie przekracza 35 m2, bo jest to okoliczność oczywista, ale to, że nie przekracza 70 m2, a rozpiętość elementów konstrukcyjnych przekracza 6 m. Do tego ustalenia PINB, zaaprobowanego przez organ zażaleniowy, skarżąca nie odniosła się w trakcie postepowania administracyjnego. W zażaleniu skarżąca zarzuciła również błędne ustalenie, że obiekt jest trwale związany z gruntem. Nawiązując do części wstępnej niniejszych rozważań skonstatować można, że organy rzeczywiście nie skonkretyzowały sposobu związania budynku z gruntem. Może on jednak wynikać z dołączonych fotografii oraz kwalifikacji obiektu jako budynku. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie można przyjąć, że nie ma żadnego znaczenia dla rezultatu postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, uzasadnienie postanowienia PINB. Organ wskazał najpierw na brak podstaw do zawarcia w akcie notarialnym zakupu nieruchomości zapisu, że na działce znajduje się domek letniskowy, który nie jest związany trwale z gruntem. Nadto, z przytoczenia wypowiedzi zawartych w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego pośrednio wynika, że zdaniem organu, obiekt jest posadowiony stabilnie, opiera się czynnikom zewnętrznym. Tego ustalenia skarżąca nie podważyła, nie wskazała żadnych okoliczności świadczących o takim posadowieniu obiektu, które nie spełnia powyższego, zasadniczego wymogu. W tym kontekście należy odczytać stanowcze ustalenie DWINB, że "sporny obiekt posiada fundamenty". Niezależnie od niewyczerpujących wypowiedzi organów w zakresie związania budynku z gruntem, konieczne jest odnotowanie, że oceniając ustalenia w tym zakresie, nie można abstrahować od wyposażenia budynku w instalację elektryczną, wodną i kanalizacyjną. Podłączenia budynku do tych mediów potwierdzają tezę o ustabilizowaniu budynku. W świetle tych spostrzeżeń powtórzyć zatem można, że jakkolwiek stanowisko Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przez organy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. było prawidłowe, to nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Rozważania materialne należy rozpocząć od odnotowania, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie PINB zostały wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Doprecyzować trzeba, że z uwagi na wszczęcie postępowania po wejściu w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), nie miał zastosowania art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. W myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Określenie "bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że przesłanka legitymowania się przez inwestora wymaganym pozwoleniem na budowę odnosi się do wymogu obowiązującego w dacie wykonania robót budowlanych, w tym przypadku budowy będącego przedmiotem sprawy obiektu budowlanego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 314/18; wyrok NSA z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1254/18; wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1380/18). Organ pierwszej instancji nie wskazał wprost daty, czy też okresu wykonania spornego obiektu. Analizując wymóg uzyskania pozwolenia na budowę dla obiektu, który zakwalifikował jako obiekt rekreacji indywidualnej, wskazał na art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego. Nawiązał zatem do stanu prawnego obowiązującego, w zakresie wymogu pozwolenia na budowę, od wejścia w życie noweli z dnia 13 lutego 2020 r. Wybór podstawy materialnej obowiązującej od dnia 19 września 2020 r. nie został zakwestionowany przez organ zażaleniowy. Skarżąca podniosła w zażaleniu, że nie wyjaśniono daty wykonania obiektu. Jest to zarzut zasadny. Naruszenie to nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Organy, w zakresie obowiązywania wymogu uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do budynków rekreacji indywidualnej, przyjęły stan prawny korzystniejszy dla strony. Przed wejściem w życie noweli Prawa budowlanego z dnia 13 lutego 2020 r., w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2a prawa budowlanego, zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę była budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Odnotować można, że art. 29 ust. 1 pkt 2a został dodany przez art. 1 pkt 7 lit. a tiret trzecie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) zmieniającej ustawę - Prawo budowlane z dniem 28 czerwca 2015 r. Przed dodaniem art. 29 ust. 1 pkt 2a, budynki rekreacji indywidualnej nie były, jako takie, zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, niezależnie od wymiarów. Uwzględniając powyżej sformułowane uwagi odnoszące się do ustaleń faktycznych oraz podstawy materialnej rozstrzygnięcia, należy uznać, że zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. 48 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 2 Prawo budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy obiekt wypełnia legalną definicję budynku. Jest to budynek rekreacji indywidualnej, wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zasądzono od A. B. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.