II OSK 1754/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 1020/22 w sprawie ze skargi [...] w P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 października 2022 r. nr 234/2022 w przedmiocie zobowiązania do wykonania rozbiórki części obiektu oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 26 kwietnia 2023 r., II SA/Łd 1020/22 oddalił skargę [...] w P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŁWINB) z 12 października 2022 r., nr 234/2022, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach (dalej: PINB) z 6 czerwca 2022 r., nr 82/2022, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., zobowiązał skarżącego, jako inwestora, do wykonania rozbiórki części obiektu – budynku [...] w P., usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w P., poprzez demontaż foteli na sali widowiskowej na parterze i na balkonie ww. budynku. [...] w P. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie spełnił wymogu dotyczącego szerokości przejść komunikacyjnych z § 261 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), dalej: r.w.t., podczas gdy w przepisie nie określono precyzyjnie, czy wskazana szerokość ma dotyczyć każdego z przejść osobno, czy też wszystkich przejść ciągu ewakuacyjnego łącznie, a w związku z tym skarżący wskazane warunki spełniał; 2) art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. poprzez przyjęcie, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do zalegalizowania robót budowlanych, podczas gdy organ podnosił wielokrotnie, iż nie jest możliwe wykonanie obowiązków w terminie wyznaczonym w decyzji z uwagi na toczące się postępowania, w której stroną jest wykonawca wskazanych robót budowlanych, a wynik toczącego się postępowania przesądzi o wykonaniu obowiązków nałożonych przez PINB w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem i pozwoli uniknąć dodatkowych kosztów, na które organ nie może sobie pozwolić. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Wbrew stanowisku sformułowanemu w skardze kasacyjnej, oddalenie skargi na decyzję ŁWINB nie nastąpiło z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ zgromadzony materiał dowodowy trafnie został oceniony jako pozwalający uznać, że przebudowa sali widowiskowej [...] w P. w zakresie, w jakim obejmowała ona sposób montażu foteli na parterze i na balkonie ww. budynku, naruszała wymagania techniczno-budowlane, wobec czego niewykonanie przez skarżącą obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB z 15 stycznia 2021 r., nr 11/2021, którą organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. zobowiązał skarżącą do przebudowy układu foteli, aby zachowywały one wymaganą szerokość przejść pomiędzy nimi, a także została zachowana szerokość przejść komunikacyjnych na sali widowiskowej, nakazywało orzec o częściowej rozbiórce ww. obiektu przez demontaż znajdujących się w nim foteli (art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b.). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ustalenia przyjęte w sprawie należało odnieść do dyspozycji § 261 pkt 4 r.w.t., którego znaczenie normatywne w sposób poprawny Sąd I instancji rozważył, weryfikując prawidłowość podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Zgłoszone w tym zakresie przez skarżącą kasacyjnie zastrzeżenia pozostają w całości niezasadne. Przepis § 261 pkt 4 r.w.t. stanowi, że pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 200 osób dorosłych lub 100 dzieci, w których miejsca do siedzenia są ustawione w rzędach, powinny mieć szerokość przejść komunikacyjnych nie mniejszą niż 1,2 m przy liczbie osób do 150, a przy większej ich liczbie szerokość tę należy zwiększyć proporcjonalnie o 0,6 m na 100 osób. Uwarunkowania faktyczne mające związek z pojemnością sali widowiskowej [...] w P. (liczbą osób mogących przebywać w niej) nakazywały przyjąć, że minimalna szerokość przejść komunikacyjnych, jaka powinna być w tym obiekcie zapewniona, wynosi co najmniej 1,50 m i tę wartość powinno się odnosić do wszystkich przejść umożliwiających po opuszczeniu rzędów foteli wyjście z sali. Z akt sprawy wynika, że układ sali i związany z nim sposób montażu foteli sprawiały, iż wymagana szerokość przejść nie została zachowana w odniesieniu do obu przejść bocznych, gdzie przy części rzędów foteli (uwzględniając złożenie siedzisk rozkładanych) odległość dzieląca ich stałe elementy od ściany, według dokonanych pomiarów, była znacząco mniejsza, wynosiła bowiem 1,22-1,44 m (lewa strona sali) i 1,21-1,46 m (prawa strona sali). Odpowiednia szerokość przejść komunikacyjnych nie została zapewniona w związku z nieprawidłowym umieszczeniem foteli odpowiednio w 9/8 (lewa/prawa strona sali) rzędach z 16, jakie znajdują się łącznie w sali (załącznik do protokołu oględzin z 6 kwietnia 2022 r., k. 100 akt adm.). Uwaga skarżącej kasacyjnie, że w przepisie § 261 pkt 4 r.w.t. nie określono precyzyjnie, czy wskazana szerokość ma dotyczyć każdego z przejść osobno, czy też wszystkich przejść ciągu ewakuacyjnego łącznie, jest niezrozumiała, mając na uwadze funkcję analizowanej regulacji. Jest ona zorientowana na zapewnienie przepustowości (wydajności) ewakuacji osób z miejsca, w którym koncentruje się ich duża liczba. Wskazany przepis wymusza, aby architektura budynku została dostosowana do przewidywanych zachowań opuszczających go grupowo osób, których sposób poruszania się w kierunku wyjść ewakuacyjnych nie powinien podlegać zaburzeniom. W opracowaniach z dziedziny inżynierii bezpieczeństwa pożarowego nie budzi wątpliwości, że analiza geometrii dróg ewakuacyjnych, tak jak przewidywanie ruchu ewakuujących się osób są kluczowymi elementami analizy bezpieczeństwa pożarowego opartej na efektywności (por. SFPE Handbook of Fire Protection Engineering, M. J. Hurley (ed.), Springer New York 2016, s. 2115 i n.). Ustalenie szerokości przejścia proporcjonalnie do maksymalnej liczby osób mogących potencjalnie znajdować się w pomieszczeniu ma zapewniać wystarczającą przepustowość drogi, by nastąpiło jego płynne opuszczenie w określonym, bezpiecznym czasie. Czas przejścia, kształtowany m.in. czynnikami architektonicznymi, jest jedną ze składowych wymaganego czasu bezpiecznej ewakuacji (WCBE), będącego podstawową kategorią inżynierii bezpieczeństwa pożarowego, a zarazem kryterium weryfikacji zastosowanych rozwiązań projektowych z punktu widzenia wymagań techniczno-budowlanych (Dział VI r.w.t.). Ma ona kluczowe znaczenie w pomieszczeniach z siedzeniami ustawionymi w trwałe rzędy, który to aspekt zorganizowania przestrzeni obiektu budowlanego stanowi bezpośredni przedmiot normowania § 261 pkt 4 r.w.t. Uniemożliwiają one bowiem osobom przebywającym w takim pomieszczeniu poruszanie się w dowolnym kierunku, zmuszając je do komunikacji przejściami pełniącymi rolę kanałów zbiorczych ruchu, w których w miarę opróżniania się kolejnych rzędów foteli powiększa się gęstość tłumu spowolniająca prędkość poruszania się. W razie jej zbytniego natężenia wzrastają niekorzystne oddziaływania między jednostkami, a przy tym osoby znajdujące się w tłumie przestają mieć wpływ na sposób swojego przemieszczania się, ponieważ zaczyna decydować o nim napór tłumu. Aby przepływ osób był stabilny szerokość przejść powinna być odpowiednia. Nie bez powodu wskazuje się, że przepływ ludzi drogami ewakuacyjnymi podlega prawom podobnym do przepływu cieczy w rurach (por. M. Barański, A. Haznar-Barańska, Ewakuacja i jej rodzaje – rewizja definicji oraz klasyfikacja, SFT vol. 58, 2021, s. 219). Ustawienie rzędów foteli w sposób niezapewniający równej szerokości przejścia na całej jego długości może skutkować powstawaniem miejsc tworzących zatory ("efekt lejka"), co każe wynik wykładni przepisu, do którego odwołała się skarżąca kasacyjnie, odrzucić, ponieważ prowadzi on do zaaprobowania stanu niebezpieczeństwa, któremu prawodawca, wprowadzając sporną regulację, miał zamiar bezpośrednio zapobiec. Wzgląd na powyższe uniemożliwia w sprawie dowodzenie, że wynik kontroli zaskarżonej decyzji stanowi o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. Powyższy przepis określa następstwa niewykonania obowiązku, jakie na inwestora organ nadzoru budowlanego nałożył decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Jeżeli obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie został zrealizowany, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zarzut, że nie było możliwe wykonanie obowiązku nałożonego na skarżącą kasacyjnie decyzją PINB z 15 stycznia 2021 r. w terminie w niej wskazanym (30 czerwca 2021 r.), nie może ważyć na prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, uwzględniając tak naturę przyczyn, które mają stać za zaniechaniem strony (prowadzenie sporu z wykonawcą robót budowlanych), w żaden sposób nie wpływających na warunki techniczno-organizacyjne realizacji analizowanego obowiązku, jak i to, że kwestia zasadności prolongowania realizacji przez skarżącą spornego obowiązku w związku z wystąpieniem przez nią z żądaniem zmiany ww. decyzji PINB w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie określonego w niej terminu, w jakim powinna nastąpić przebudowa układu foteli w sali widowiskowej, została rozstrzygnięta odrębną decyzją administracyjną, która ma charakter prawomocny wobec niedoprowadzenia do jej podważenia przez skarżącą przed sądem administracyjnym. Z akt sprawy wynika, że ŁWINB decyzją z 28 lutego 2022 r., nr 59/2022 utrzymał w mocy decyzję PINB z 18 listopada 2021 r., nr 160/2021 odmownie rozpatrującą żądanie skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela przekonanie organów nadzoru budowlanego, że to inwestor odpowiada za zgodność realizacji robót budowlanych z wymaganiami techniczno-budowlanymi a nie wykonawca, którego odpowiedzialność względem inwestora rozważana na płaszczyźnie cywilnoprawnego stosunku umownego, nie ma wpływu na sposób adresowania administracyjnoprawnych obowiązków nakładanych przez organ nadzoru budowlanego na inwestora (właściciela obiektu lub jego zarządcę) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., a także na ocenę wykonania tychże obowiązków, jaką organ jest zobowiązany przyjąć po upływie wyznaczonego terminu, stosownie do art. 51 ust. 3 pkt 1-2 p.b. Niezależną od zaznaczonej kwestią jest wymóg wzięcia równocześnie pod uwagę, że wadliwy sposób rozmieszczenia foteli w sali widowiskowej stan niezgodności z prawem każe wiązać z niezapewnieniem dostatecznych wymagań przeciwpożarowych obiektu, który stanowi o potencjalnym zagrożeniu życia lub zdrowia osób w nim przebywających w razie wystąpienia zdarzeń pociągających za sobą konieczność ewakuacji. Okoliczność ta przemawiała za potrzebą dostosowania obiektu do wymagań techniczno-budowlanych w terminie zasadniczo odpowiadającym wyłącznie zakresowi i stopniowi skomplikowania robót, co zapewnia minimalizację okresu użytkowania obiektu w stanie niezgodnym z przepisami prawa. Stwierdzone w niniejszej sprawie zachowanie skarżącej kasacyjnie stanowi zaprzeczenie stanu rzeczy, jaki powinien zaistnień niezwłocznie w następstwie wydania przez PINB ostatecznej decyzji z 15 stycznia 2021 r. Jego krytyczna ocena uwzględniać musi, że sankcjonowanego zaniechania dopuścił się podmiot publiczny, będący samorządową instytucją kultury, której organizatorem jest Gmina Miejska P. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.