II OSK 1784/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. i C.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Go 184/23 w sprawie ze skargi E.R. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 24 lutego 2023 r. nr IB-II.7721.7.2023.KZaj w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od E.R. na rzecz M.P. i C.P. solidarnie kwotę 494 (czterysta dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 24 maja 2023 r., II SA/Go 184/23, w wyniku rozpoznania skargi E.R., uchylił decyzję Wojewody Lubuskiego z 24 lutego 2023 r. nr IB-II.7721.7.2023.KZaj, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z 21 grudnia 2022 r., nr 1677/2022, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., po wznowieniu na wniosek skarżącego postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z 23 lipca 2020 r., nr 281/20 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M.P. i C.P. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej oraz budowę schodów zewnętrznych do budynku na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w G., odmówił uchylenia decyzji własnej, stwierdzając jednocześnie, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W związku z wystąpieniem przez E.R. w dniu 4 sierpnia 2021 r. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z 23 lipca 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M.P. i C.P. pozwolenia na budowę Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego postanowieniem z 30 sierpnia 2021 r. wznowił ww. postępowanie, a następnie wobec stwierdzenia, że wystąpiła podana przez wnioskodawcę przyczyna wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) przeprowadził postępowanie co do istoty sprawy, kończąc je decyzją z 21 grudnia 2022 r., którą stwierdził, iż decyzję z 23 lipca 2020 r. obciąża wada procesowa wynikająca z niezapewnienia wnioskodawcy czynnego udziału w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, niemniej nie powinno to prowadzić do jej uchylenia, albowiem brak jest przesłanek materialnoprawnych uniemożliwiających uwzględnienie wniosku inwestorów o udzielnie pozwolenia na budowę dla spornego przedsięwzięcia. W toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem złożonym przez E.R. LWINB decyzją z 24 lutego 2023 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, podzielając wszystkie ustalenia tego organu dotyczące uznania, że pomimo istnienia przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w kontrolowanej sprawie powinna zapaść decyzja tej samej treści co decyzja dotychczasowa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew zarzutom odwołania organy administracji architektoniczno-budowlanej mają ograniczone kompetencje w zakresie możliwości ingerencji w przedłożony projekt budowlany, a Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego właściwie wskazał zakres, w jakim mogą podlegać ocenie przyjęte rozwiązania projektowe i które z nich mogą być kwestionowane na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda zauważył, że projekt zagospodarowania terenu podlega sprawdzeniu w zakresie zgodności z warunkami technicznymi. Projekt architektoniczno-budowlany natomiast organ weryfikuje pod kątem jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją o warunkach zabudowy, jak również jego kompletności, a także sporządzenia go zgodnie z wymogami określonymi w przepisach określających zakres i formę projektu budowlanego. Osoba sporządzająca projekt architektoniczno-budowlany musi legitymować się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi i być wpisana na listę właściwej izby samorządu zawodowego. Kwestie podnoszone przez wnioskodawcę, jak zauważył organ odwoławczy, skupiają się na nieprawidłowości przyjętych rozwiązań projektowych i ich niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie izolacji akustycznej zaprojektowanych ścian. Tymczasem Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego ustalił, że projekt budowlany w części architektoniczno-budowlanej sporządzony został przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do projektowania w tym zakresie. Złożył on również oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Ponosi on zatem pełną odpowiedzialność za ich prawidłowość. W sprawie zostało ustalone, że na terenie objętym inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestor do swojego wniosku dołączył decyzję o warunkach zabudowy, z której ustaleniami analizowana inwestycja jest zgodna. Zastrzeżenia zgłoszone przez wnioskodawcę odnoszą się do rozwiązań technicznej, które, jak prawidłowo wyjaśnił organ I instancji, nie mieszczą się w materii badanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. E.R. złożył skargę na ww. decyzję Wojewody Lubuskiego, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nadanie prymatu zasadzie ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) kosztem zasady praworządności wyrażonej w szczególności w art. 7 k.p.a., co spowodowało nieuwzględnienie przez organ słusznego interesu obywatela i doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębionego zaufania obywatela do państwa, w szczególności przez uznanie, że całość zarzutów skarżącego skupia się na nieprawidłowościach przyjętych rozwiązań projektowych, co do których organ nie może ingerować, gdy tymczasem to właśnie na organie administracji architektoniczno-budowlanej ciąży nadzór nad rozwiązaniami, od którego to nadzoru i kontroli organ żadną miarą nie może się uwolnić, a wykonywany w sposób właściwy pozwoliłby na uniknięcie błędnej decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie; 2) art. 35 ust. 1 pkt 2 w powiązaniu z ust. 3 a także art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., poprzez zaniechanie przez organ I instancji i akceptację tego zaniechania przez organ II instancji nałożenia na inwestora stosownym postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych w postępowaniu nieprawidłowości, które naruszały przepisy techniczno-budowlane, stwarzające realne zagrożenie dla życia i zdrowia strony skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów z art. 149 § 2 k.p.a. W analizowanej sprawie, jak wskazał Sąd I instancji, postanowieniem organ wszczął postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 23 lipca 2020 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Wszczęcie postępowania wznowieniowego stanowiło podstawę do rozpoznania dwóch połączonych spraw, tj. jednej, dotyczącej przyczyn wznowienia, oraz drugiej - co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organ ustalił, że postępowanie zakończone ww. decyzją dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną, albowiem skarżący jako strona postępowania bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Powyższe ustalenie, które znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy, obligowało organ do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego inwestycji polegającej na przebudowie z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej oraz budowie schodów zewnętrznych do budynku na działce nr ew. [...]. W oparciu o przepis art. 35 p.b. organ winien zatem przeprowadzić analizę i ustalić, czy planowana inwestycja nie narusza przepisów prawa materialnego, a wobec tego, czy są podstawy prawne do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W analizowanej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, organ nie przeprowadził wymaganej analizy projektowanego przedsięwzięcia pod kątem spełnienia wymogów wynikających z art. 35 ust. 1 p.b. W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zabrakło przede wszystkim analizy przedsięwzięcia w zakresie zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej dla przedmiotowej inwestycji. Za wymaganą w tym względzie analizę nie można bowiem uznać ogólnego stwierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy, tym bardziej w sytuacji, gdy okoliczność ta jest kwestionowana przez stronę postępowania. W okolicznościach danej sprawy rolą organu była zatem analiza przedłożonego projektu budowlanego w kontekście warunków zabudowy zawartych w decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z 23 kwietnia 2012 r. o warunkach zabudowy, przy czym analiza ta winna być przeprowadzona w sposób wnikliwy, tak jak to ma miejsce w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w "zwykłym" trybie. Jako prawidłowe, w ocenie Sądu, należało natomiast ocenić stanowisko organu, zgodnie z którym kwestie dotyczące wykonania robót budowlanych z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego nie mogły być przedmiotem rozpoznania w trybie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Słusznie również organ stwierdził, że organ udzielający pozwolenia na budowę nie ingeruje w rozwiązania przyjmowane przez projektanta i nie ma podstaw do ich weryfikacji, w tym zakresie odpowiedzialność za projekt ponosi projektant. W tym stanie sprawy jako nieznajdujące oparcia w przepisach prawa ocenić należało zarzuty skarżącego odnoszące się do braku analizy i kontroli ze strony organu rozwiązań technicznych i projektowych zawartych w projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji. Uczestnicy postępowania C.P. i M.P. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 i ust. 4 p.b. poprzez błędne ustalenie, że organ nie przeprowadził analizy i nie ustalił, czy planowana inwestycja nie narusza przepisów prawa materialnego, a wobec tego, czy są podstawy prawne do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, podczas gdy organy obu instancji przeprowadziły analizę projektowanego przedsięwzięcia pod kątem spełnienia wymogów, o których stanowi art. 35 ust. 1 p.b. i doszły do prawidłowej oceny, że w stanie faktycznym sprawy spełnione zostały wszelkie wymogi z art. 35 ust. 1 p.b.; 2) art. 35 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. stwierdzenie, że organy administracji publicznej nie zbadały zgodności projektu budowlanego z wymogami wynikającymi z art. 35 ust 1 p.b. mimo że oba organy ten przepis prawidłowo zastosowały. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.R. i B.R. wnieśli o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżących kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Zdaniem Sądu I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, Wojewoda Lubuski miał uchybić art. 149 § 2 k.p.a., niemniej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek ten nie jest uzasadniony. Mają bowiem rację skarżący kasacyjnie, wskazując, że organy orzekające podjęcie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., poprzedziły przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego pozwalającego poddać rozważeniu wszystkie kwestie decydujące o możliwości zastosowania ww. regulacji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji z 24 lutego 2023 r. równocześnie w wystarczający sposób ujawnia powody, które stały za kierowaniem się w niniejszej sprawie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej tym zapatrywaniem, co pozwalało Sądowi poddać je w koniecznym zakresie weryfikacji. Regulacja art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. jest oparta na uznaniu, że niezależnie od wystąpienia przyczyny wznowienia niedopuszczalne jest uchylenie decyzji dotychczasowej, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie tejże decyzji (dotychczasowej). Stanowisko, że stwierdzenie nieprawidłowości obciążających postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z 23 lipca 2020 r. nie przekłada się na materialnoprawną wadliwość zamieszczonego w nim rozstrzygnięcia zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego skarżącym kasacyjnie pozwolenia na budowę jest w pełni trafne, opiera się bowiem na prawidłowej analizie zgromadzonego materiału dowodowego i właściwym jego odniesieniu do przepisów p.b. znajdujących w sprawie zastosowanie. Przypomnieć trzeba, że wystąpienie przez inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę zobowiązuje organ administracji architektoniczno-budowlanej do dokonania sprawdzenia przedłożonej dokumentacji projektowej w zakresie opisanym w art. 35 ust. 1 p.b., które to sprawdzenie, jeżeli nie pozwala stwierdzić istnienia w tejże dokumentacji naruszeń, a inwestor spełnia wymagania przewidziane w art. 32 ust. 4 p.b., zobowiązuje organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 p.b.). Ta reguła została przez Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego i Wojewodę Lubuskiego, jako organ odwoławczy, poprawnie zastosowana, co znajdowało swój wyraz w poddaniu prawidłowej ocenie projektu budowlanego obejmującego przebudowę z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej oraz budowę schodów zewnętrznych do budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] w G. pod kątem jego kompletności, jak też zgodności z obowiązującymi przepisami. W zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. organy dokonały zbadania zgodności projektu budowlanego z decyzjami o warunkach zabudowy (decyzje Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z 8 listopada 2011 r., nr WUM-I.6730.199.4.2011.MD i z 23 kwietnia 2012 r., nr WUM-I.6730.40.4.2012.JC), którego wynik nie pozwalał inwestycji uznać za sprzeczną z ustaleniami tychże aktów. Szczupłość wypowiedzi odnoszącej się do tejże kwestii, wbrew poglądowi Sądu I instancji, nie jest wynikiem zlekceważenia przez organy wskazanego obowiązku, ale następstwem niezaistnienia odnośnie do niej, jak należy przyjąć, istotnych wątpliwości, które wymagałyby dokonania przez organy we wznowionym postępowaniu poszerzonych ustaleń. Bezpośredni wpływ na to miała charakterystyka spornego zamierzenia budowlanego. Z części opisowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że zaprojektowana inwestycja sprowadza się wyłącznie do zamiaru podniesienia przez inwestorów połaci dachowej części istniejącego budynku wraz z wykonaniem ścian kolankowych w obrębie poddasza nad garażem, a także schodów zewnętrznych od strony południowo-zachodniej prowadzących do pomieszczenia na poddaszu. Ograniczony zakres robót budowlanych przy istniejącej zabudowie poddawanej zmianie kształtowanej parametrami, których ocena spełnienia nie nasuwała zasadniczych trudności, pozwalał organom postrzegać zaznaczoną materię związaną z wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu jako niecechującą się złożonością dla oceny możliwości posłużenia się w sprawie dyspozycją art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Tym bardziej należy taki wniosek sformułować, gdy się uwzględni treść zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego w treści odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z 21 grudnia 2022 r., w którym - poza zarzucaną inwestorowi intensywnością i głośnością prowadzonych prac, a także niedostateczną realizacją "funkcji nadzorczo decyzyjnych" przez organy nadzoru budowlanego z uwagi na dostrzegane przez skarżącego odstąpienia od projektu budowlanego - formułowane przez skarżącego uwagi koncentrowały się na zgodności projektu budowlanego z normami techniczno-budowlanymi. Odnośnie do tego zagadnienia słusznie Sąd I instancji tymczasem wskazał, że organ udzielający pozwolenia na budowę nie posiada uprawnień do ingerencji w rozwiązania projektowe (konstrukcyjne i materiałowe), za których poprawność wyłączną odpowiedzialność ponosi projektant. W zakresie nieobjętym normowaniem art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. stanowisko skarżącego sprzeciwiającego się realizacji inwestycji nie mogło tym samym kształtować rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, uznając jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i ją oddalił z uwagi na nienaruszenie przez zaskarżoną decyzję Wojewody Lubuskiego prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.