II OSK 180/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku P. T. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 292/24 w sprawie ze skargi P.T. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2024 r., nr 217/2024 w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia postanawia: oddalić wniosek.

Wyrokiem z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 292/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. T. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2024 r. w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P.T. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Skarżący kasacyjnie wskazał, że nałożona na niego grzywna w wysokości 10.000 zł stanowi duże obciążenie finansowe. Podniósł, że wobec niego prowadzony jest szereg postępowań egzekucyjnych, a zatem każde kolejne zobowiązanie finansowe jest dla niego trudne do przezwyciężenia. Również w odniesieniu do nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, względem którego skarżący został zobowiązany do wykonania określonych w decyzji DWINB czynności, przeprowadzona została licytacja. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie może wykonać obowiązku w zakresie grzywny bez koniecznego uszczerbku dla utrzymania siebie i swojej rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Przywołany powyżej art. 61 § 3 p.p.s.a., choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego od sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Przedmiotem wniosku o wstrzymanie, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Nie można natomiast mówić o wykonaniu decyzji lub postanowienia, jeżeli nie mają one przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu). Instytucja unormowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy zatem tylko takich sytuacji, gdy akt organu administracyjnego nakłada na stronę określone obowiązki i kiedy wykonanie rozstrzygnięcia organu może spowodować wystąpienie po stronie skarżącego znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OZ 714/08). Do wykonania nie kwalifikują się natomiast te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nich określonych nie wymagają czynności ze strony ich adresatów. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FZ 470/14). Stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja do tej kategorii aktów prawnych się zalicza, albowiem nie podlega ona wykonaniu. Skarżone skargą postanowienie jest postanowieniem odmownym, ze względu więc na jego naturę nie nadaje się ono do wykonania ani nie wymaga takiego wykonania. Należy to tłumaczyć faktem braku przedmiotu wykonania, przez który należy rozumieć każde zachowanie zobowiązanego (...) polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Oczywistą konkluzją jest więc niemożność zastosowania w tej sytuacji instytucji wstrzymania wykonania w stosunku do wskazanego we wniosku postanowienia (por. postanowienie NSA z 30 listopada 2015 r., II FZ 826/15). Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał na kwestię wystąpienia skutków prawnych wynikających z objętego wnioskiem o wstrzymanie aktu administracyjnego. Argumentacja strony powinna nawiązywać do tych skutków. Wymaga to uwzględnienia charakteru prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, które w niniejszej sprawie nie dotyczy bezpośrednio nałożenia grzywny w celu przymuszenia celem wykonania przez skarżącego obowiązku polegającego na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, jako obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, lecz odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie kreuje po stronie skarżącego praw i obowiązków, które mogłyby podlegać wstrzymaniu. Zasadniczo nawet ewentualne wstrzymanie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia nie może doprowadzić do wstrzymania wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, czy też całego postępowania egzekucyjnego. Oznacza to, że może być w dalszym ciągu kontynuowane postępowanie egzekucyjne, ponieważ pozostaje w obrocie prawnym ostateczne i prawomocne postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Prawomocnym wyrokiem z 11 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 79/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2022 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Instytucja umorzenia grzywny w celu przymuszenia z istoty powołana jest do znoszenia skutków prawnych nałożonej wcześniej grzywny. Może to jednak nastąpić tylko w sytuacji, gdy stosowny obowiązek zostanie wykonany – w tej sprawie - usunięcie wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Tylko pozytywne ustalenie organu w tym zakresie może dawać podstawę do zniesienia bezpośrednio skutków prawych postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Tymczasem z protokołu oględzin nieruchomości z dnia 5 grudnia 2023 r. wynika, że w wyniku oględzin stwierdzono, iż obowiązki wynikające z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia 25 października 2021 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nadal nie zostały wykonane w całości, na co zwrócił uwagę także organ w zaskarżonym postanowieniu. W przypadku odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia wniosek o wstrzymanie wykonania takiego rozstrzygnięcia nie może prowadzić do wstrzymania czynności egzekucyjnych obowiązków, które nie zostały wykonane. Tym samym dla tej oceny nie ma wpływu fakt powołania się skarżącego na jego złą sytuację finansową. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a.