II OSK 180/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 292/24 w sprawie ze skargi P.T. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2024 r., nr 217/2024 w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 292/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P.T. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 15 lutego 2024 r., nr 217/2024 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 11 grudnia 2023 r., nr 93/2023 o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł nałożonej na P.T. postanowieniem Powiatowego Inspektora z dnia 16 września 2022 r., nr 40/2022. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.T., zarzucając naruszenie: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 125 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 2505, dalej "u.p.e.a") poprzez nieuchylenie postanowień organów obu instancji w przedmiocie odmowy umorzenia nałożonej grzywny w wysokości [...] zł, podczas gdy grzywna powinna podlegać umorzeniu: z uwagi na wykonanie obowiązków, do których wykonania miała przymuszać grzywna (w oparciu o protokół sporządzony przez Powiatowego Inspektora), jak i z tego względu, że skarżący kasacyjnie utracił możliwość realizacji jakichkolwiek dalszych obowiązków, w jakiejkolwiek dalszej części, na skutek odjęcia prawa własności nieruchomości. Wobec tego nie istnieje przedmiot przymuszenia i przymuszanie stało się bezprzedmiotowe; 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez odmowę uchylenia postanowień organów, podczas gdy obowiązek pieniężny nałożony na skarżącego w postaci grzywny w wysokości [...] zł stał się bezprzedmiotowy, jako niemożliwy do wykonania, a prawo nie powinno przewidywać utrzymywania obowiązków niemożliwych do wykonania; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie wykonania nałożonych (podlegających egzekucji) obowiązków i stopnia ich realizacji, a także następczej niemożności dokończenia realizacji nałożonych obowiązków wobec egzekucyjnej sprzedaży nieruchomości, której dotyczyły nałożone obowiązki – co spowodowało, że skarżący, jako zobowiązany, utracił władztwo nieruchomości, która stanowiła przedmiot nałożonych obowiązków, jak również utracił prawo do ingerencji w substancję tej nieruchomości; 4. art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie następczej niemożności wykonania egzekwowanego obowiązku. Wskazując na powyższe, P.T. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Skarżący wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Niezależnie w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu: wydruku postanowienia referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w W., I Wydział Cywilny z dnia 20 maja 2024 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I Co 631/20 na fakty: (i) przysądzenia prawa własności nieruchomości gruntowej zabudowanej położonej w J. o numerze działki nr [...] o obszarze wynoszącym 0,2458 ha, dla której Sąd Rejonowy w W., VII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...] na rzecz M.K.; (ii) nakazania skarżącemu kasacyjnie wydania nieruchomości nowemu właścicielowi M.K.; (iii) zmiany właściciela nieruchomości; (iv) braku możliwości wykonania obowiązków nałożonych na skarżącego kasacyjnie jako właściciela nieruchomości, na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 25 października 2021 r.; (v) braku możliwości kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącego kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy organy prawidłowo odmówiły P.T. umorzenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...] zł nałożonej w związku z egzekucją obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a w konsekwencji, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie oddalił skargę. Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 u.p.e.a. P.T. opiera na twierdzeniu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był uchylić postanowienia organów, ponieważ grzywna podlegała umorzeniu. Skarżący wiąże tę tezę po pierwsze z wykonaniem obowiązków, do których wykonania grzywna miała przymuszać, a po drugie z utratą możliwości realizacji dalszych czynności dotyczących nieruchomości wobec braku tytułu prawnego do niej. Zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Przepis ten wiąże skutek w postaci umorzenia z jedną przesłanką, czyli z wykonaniem obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W konsekwencji ocena legalności odmowy umorzenia grzywny sprowadza się do ustalenia, czy obowiązek ten został wykonany w całości. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że przesłanka z art. 125 § 1 u.p.e.a. w sprawie nie została spełniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że P.T. już we wniosku o umorzenie grzywny z dnia 4 września 2023 r. sam wskazał na wykonanie jednego z nałożonych nakazów, to jest nakazu dotyczącego kominów, oraz częściowe wykonanie pozostałych wskazanych w tym piśmie obowiązków. Sąd pierwszej instancji uwzględnił także ustalenia Powiatowego Inspektora z oględzin dokonanych dnia 5 grudnia 2023 r., z których wynikało, że obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego nie został zrealizowany w całości. W tej sytuacji, skoro nie doszło do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nie było podstaw do zastosowania art. 125 § 1 u.p.e.a. Odmowa umorzenia grzywny nie naruszała zatem prawa materialnego, a z tego względu brak było podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., naruszył prawo. Gdy chodzi o drugi argument przedstawiony na poparcie zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 u.p.e.a., to jest, że doszło do przejścia własności nieruchomości, której dotyczyła egzekucja, to zaznaczyć należy, że w art. 125 § 1 u.p.e.a. ustawodawca nie powiązał umorzenia grzywny z innymi zdarzeniami niż wykonanie obowiązku ujętego w tytule wykonawczym. Zatem argument o następczej niemożności dokończenia robót objętych egzekwowanym obowiązkiem nie może skutecznie przekonać o potrzebie umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Niezależnie od tego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił legalność postanowienia Wojewódzkiego Inspektora z dnia 15 lutego 2024 r. według stanu istniejącego w tej dacie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie zaakcentował, że w sprawie o umorzenie grzywny w celu przymuszenia bada się prawidłowość zastosowania przepisów u.p.e.a. regulujących umorzenie, a nie rozważa okoliczności, które nie mieszczą się w ustawowej przesłance z art. 125 § 1 u.p.e.a. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że powoływana przez P.T. okoliczność prowadzenia egzekucji sądowej wobec nieruchomości nie stanowi podstawy do umorzenia grzywny, ponieważ nie została przewidziana w art. 125 § 1 u.p.e.a. W świetle powyższego nie mógł odnieść skutku także wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej, dotyczący dokumentu, którym skarżący chciał wykazywać zmianę właściciela nieruchomości i wynikającą z tego, w jego ocenie, niemożność wykonania obowiązków. Podkreślić też trzeba, że dowód ten dotyczy okoliczności, które nastąpiły po dniu 15 lutego 2024 r. (przysądzenie własności nieruchomości nowemu właścicielowi nastąpiło na podstawie postanowienia z dnia 20 maja 2024 r.). Nie mógł więc wpływać na ocenę legalności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora wydanego wcześniej. Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 § 3 u.p.e.a. skarżący wiąże z twierdzeniem, że obowiązek uiszczenia grzywny stał się bezprzedmiotowy, skoro wykonanie obowiązków niepieniężnych miało być niemożliwe. Art. 7 § 3 u.p.e.a. stanowi, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Sąd pierwszej instancji trafnie powiązał ten przepis z art. 125 § 1 u.p.e.a., wskazując, że umorzenie grzywny jest konsekwencją wykonania obowiązku, ponieważ wówczas odpada potrzeba przymuszania zobowiązanego. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że obowiązek nie został wykonany, co zamykało drogę do umorzenia grzywny na podstawie art. 125 § 1 u.p.e.a. W tych realiach zarzut oparty na art. 7 § 3 u.p.e.a. nie może odnieść skutku, ponieważ nie wskazuje na taką wadę rozumowania Sądu pierwszej instancji, która podważałaby ustalenie, iż w sprawie nie doszło do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Argument o wskazywanej przez skarżącego następczej niemożności dokończenia robót pozostaje natomiast poza przesłanką umorzenia, o której mowa w art. 125 § 1 u.p.e.a., co wyjaśniono już powyżej. Zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a., odnoszą się do ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego. Skarżący twierdzi, że organy, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie wyjaśniły w sposób dostateczny stopnia wykonania obowiązków i pominęły okoliczność następczej niemożności dokończenia realizacji obowiązków z uwagi na egzekucyjną sprzedaż nieruchomości. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wskazał, że Powiatowy Inspektor podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy, w tym poprzez dokonanie kontroli stanu obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że postępowanie wyjaśniające było wystarczające dla rozstrzygnięcia w przedmiocie art. 125 § 1 u.p.e.a., ponieważ pozwalało odpowiedzieć na pytanie, czy obowiązek z tytułu wykonawczego został wykonany w całości. W tych granicach brak jest podstaw do przypisania organom naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ani do uznania, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie zaakceptował sposób prowadzenia postępowania dowodowego. Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. Skarżący w istocie przeciwstawia ocenie przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny własną interpretację tych samych okoliczności i własną ocenę stopnia wykonania obowiązku. Taka polemika nie wystarcza jednak do wykazania, że ocena materiału dowodowego była dowolna. Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołał się do ustaleń, z których wynikało niewykonanie obowiązku w całości, i w sposób zrozumiały powiązał je z ustawową przesłanką umorzenia grzywny. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.