II OSK 1815/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 443/23 w sprawie ze skargi A. I. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 3 i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

1. Wyrokiem z 28 lutego 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 443/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi obywatela Ukrainy A. I. (dalej: "cudzoziemiec", "strona", "skarżący") na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę cudzoziemca: stwierdził że organ dopuścił się bezczynności, bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1); zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2); zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4). 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Wnioskiem z 29 grudnia 2021 r. (data wpływu do organu) cudzoziemiec wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Organ, 16 stycznia 2023 r. wezwał do osobistego stawiennictwa w Urzędzie. Dalej, 16 lutego 2023 r. Wojewoda wezwał do złożenia załącznika nr 1 wypełnionego i podpisanego przez osobę reprezentującą firmę pracodawcy. Wojewoda, 19 kwietnia 2023 r. zawiadomił o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Pismem z 8 maja 2023 r., cudzoziemiec wyjaśnił, że uzupełnił wymagane dokumenty 23 lutego 2023 r. oraz wystąpił o kontunuowanie sprawy. Pismem z 29 maja 2023 r. strona złożyła ponaglenie, a następnie skargę z 30 października 2023 r. na bezczynność Wojewody. 2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 28 lutego 2024 r., WSA w Gliwicach stwierdził, że skarga cudzoziemca jest zasadna. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte 29 grudnia 2021 r. i od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych. Wskazano, że weryfikacja powinna nastąpić niezwłocznie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia. Zdaniem WSA w Gliwicach organ nie sprostał wymogom wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a., art. 106 ust. 2a i art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354; dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c."), nie podjął bowiem żadnych czynności od wpływu wniosku do organu tj. 29 grudnia 2021 r., zatem termin załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. został znacznie przekroczony. W ocenie sądu pierwszej instancji, wobec długotrwałego braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w sprawie nie rozpoczął bieg termin z art. 112a ust. 2 u.o.c. WSA w Gliwicach nie podzielił również argumentu organu, zgodnie z którym uwzględnienie skargi na bezczynność nie jest możliwe z uwagi na art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska"). W ocenie sądu pierwszej instancji przepisy ustawy o pomocy mają zastosowanie tylko w odniesieniu do tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi na terytorium tego państwa. Wyjaśniono, że skarżący, nie należy do tej grupy, zatem art. 100d ustawy o pomocy nie ma w tej sprawie zastosowania. Zdaniem WSA w Gliwicach organ m.in. nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa. W ocenie sądu pierwszej instancji organ błędnie pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, zatem zobowiązał Wojewodę do jego rozpatrzenia. Na zakończenie oddalono skargę w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części, tj. w pkt 1, 2 i 3, zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy - w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2023 r. w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 specustawy ukraińskiej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 100d specustawy ukraińskiej nie ma zastosowania do cudzoziemców innych niż określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 tejże ustawy, a tym samym nie ma zastosowania w sprawie skarżącego, podczas gdy zakresem obowiązywania art. 100d specustawy ukraińskiej są objęte postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców, a nie tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w okresie 24 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy; b) art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 - w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2022 r. oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 specustawy ukraińskiej poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż: w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ błędnie pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania strony, dopuszczając się bezczynności, podczas gdy wobec braku uzupełnienia przez skarżącego w zakreślonym przez organ terminie braków formalnych podania organ zasadnie, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił to podanie bez rozpoznania, o czym poinformował skarżącego pismem z 19 kwietnia 2023 r.; zachodzi podstawa do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, podczas gdy organ zakończył procedowanie wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, pozostawiając go bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wobec braku uzupełnienia przez skarżącego w zakreślonym terminie braków formalnych tego podania; b) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 - § 3 i § 5 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (paraliżującym pracę nie tylko urzędów), jak również wojną na Ukrainie, niedoborami kadrowymi, a zatem podyktowany był okolicznościami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy; c) art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o cudzoziemcach wobec braku wzięcia pod uwagę faktu, że termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy biegnie od dnia w którym nastąpiło osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasu, względnie w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione; d) art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 61 § 3 k.p.a., art. 105 ust. 1 i ust. 2 i art. 106 ust. 2a u.o.c. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a.; e) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie uznanie, że po dacie złożenia niekompletnego wniosku (który wymagał uzupełnienia) termin załatwienia sprawy nie biegnie, co miało wpływ na wynik sprawy i uznanie, iż w sprawie doszło do bezczynności organu; f) art. 149 § 1 pkt 3, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a u.o.c., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu, mimo że organ nie dopuścił się bezczynności, a w postępowaniu powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. co do punktów 1, 2, 3 i rozpoznanie skargi na bezczynność poprzez jej oddalenie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części, tj. co do punktów 1, 2, 3 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. 4. Pismem z 24 czerwca 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną cudzoziemiec wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie cudzoziemiec oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 5.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 5.3. Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej. W zaskarżonym wyroku przyjęto, że przepisy te nie mogły znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, w której skarżący jest co prawda obywatelem Ukrainy, ale nie przybył na terytorium Polski w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24; 13 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 821/24; 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1675/24; 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24 - CBOSA). W tym kontekście należy zatem przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. 5.4. W realiach niniejszej sprawy odwołanie się do art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie zwalniało jednak Sądu z obowiązku zbadania, czy Wojewoda nie naruszył prawa pozostawiając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania pismem z 19 kwietnia 2023 r. Przywołane przepisy ustawy o pomocy wyłączają czasowo możliwość uwzględniania skarg na bezczynność lub przewlekłość w razie zaprzestania czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywania z opóźnieniem (art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Równocześnie, w świetle art. 100c ust. 2 oraz art. 100d ust. 2 ustawy o pomocy, czynności dokonane w okresie ustawowego wstrzymania biegu terminów na załatwienie sprawy, są skuteczne. Należy przyjąć, że art. 100c oraz art. 100d ustawy o pomocy nie pozbawiają organu kompetencji do prowadzenia postępowań w sprawach wskazanych w tych przepisach, jak również przepisy te nie przewidują ustawowego zawieszenia postępowania w tych sprawach. Podobnie, przepisy te nie wyłączają możliwości kontroli sądowej rozstrzygnięć wydanych w tych postępowaniach. Czynnością, o której mowa w art. 100c ust. 2 oraz art. 100d ust. 2 ustawy o pomocy, jest również czynność w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania na skutek nieuzupełnienia braków tego podania (art. 64 § 2 k.p.a.). Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r, sygn. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr. 1 poz. 2), na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W takim przypadku chodzi jednak nie tyle o ocenę, czy organ działał sprawnie, ale przede wszystkim o rozstrzygnięcie, czy strona uzupełniła w terminie braki formalne podania, a tym samym, czy organ pozostawiając podanie bez rozpoznania nie naruszył prawa. Przeciwna wykładnia art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, obejmująca zakresem przewidzianego tam wyłączenia również przypadki pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania, godziłaby nie tylko w brzmienie i cel art. 100c oraz art. 100d ustawy o pomocy, tj. czasowe zwolnienie organów z odpowiedzialności za nieterminowe podejmowanie czynności w sprawach dotyczących zezwoleń pobytowych dla cudzoziemców, ale pozbawiłaby cudzoziemca prawa sądowej kontroli czynności w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). Innymi słowy, cudzoziemiec nie mógłby poddać sądowej kontroli kwestii, czy toczy się postępowanie zainicjowane jego wnioskiem o zezwolenie na pobyt. Dodać należy, że rozstrzygnięcie tego zagadnienie ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny, czy pobyt cudzoziemca na terytorium Polski uważa się za legalny (zob. np. art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). 5.5. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Wojewoda, pozostawiając pismem z 19 kwietnia 2023 r. podanie skarżącego bez rozpoznania, nie naruszył prawa. Otóż skarżący, w odpowiedzi na wezwanie z 16 lutego 2023 r. do uzupełnienia braków formalnych podania w terminie 14 dni, odebrane przez niego w tym samym dniu, nie złożył wypełnionego i podpisanego przez osobę reprezentującą pracodawcę załącznika nr 1. W doręczonym organowi w dniu 27 lutego 2023 r. (data nadania na poczcie: 23 lutego 2023 r.) załączniku nr 1 nie została bowiem wypełniona rubryka III.5 dotycząca wskazania proponowanej wysokości miesięcznego lub rocznego wynagrodzenia brutto lub stawki godzinowej brutto. Informacja ta stanowi wymóg formalny wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy określony w art. 106 ust. 1a pkt 2 lit.e ustawy o cudzoziemcach. Równocześnie należy dodać, że wyłączenie skutku w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. związane jest ze skutecznym usunięciem braków formalnych podania w zakreślonym terminie. Tym samym, czynność uzupełnienia braków formalnych musi obejmować wszystkie wskazane w wezwaniu braki, a także nie może być obarczona własnymi brakami formalnymi (por. np. wyrok NSA z 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1/09 oraz wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 742/15 – CBOSA). 5.6. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w części uwzględniającej skargę i w tym zakresie skargę oddalił. 5.7. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.