II OSK 1841/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2716/22 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 października 2022 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2716/22, po rozpoznaniu skargi M. S. (dalej skarżąca) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2022 r. znak [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie tablic reklamowych wraz z konstrukcją i fundamentami na działkach nr [...] oraz nr [...], obręb [...] położonych w Z. w rejonie ul. [...] w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] R., uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego słusznie skarżąca podniosła, że w postanowieniu z 6 sierpnia 2020 r. organ uznał, iż teren inwestycji znajduje się w terenie zabudowy, a w zaskarżonym postanowieniu nie wyjaśnił dlaczego przyjął (pomimo poszerzenia obszaru analizowanego w projekcie decyzji), że działki inwestycyjne znajdują się poza terenem zabudowy. W myśl art. 8 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej Kpa) organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Organ nie wskazał, jakie względy faktyczne lub uzasadnione przyczyny przemawiają za zmianą stanowiska organu i uznaniem, że inwestycje planowane są poza terenem zabudowanym w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm., dalej udp). W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. 2. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a to art. 54 ust. 4 pkt 9 i art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej upzp) w zw. z art. 43 ust. 1 udp poprzez zobowiązanie organu do dokonania ustaleń w zakresie tego, czy teren inwestycji stanowi teren zabudowy czy obszar poza terenem zabudowy, co jest konieczne dla określenia dopuszczalnej odległości inwestycji od krawędzi jezdni, podczas gdy takie ustalenia co do terenu przyległego winny być wiążące dla organu opiniującego i wynikać z analizy funkcji i cech zabudowy stanowiącej załącznik do przedłożonego projektu do uzgodnienia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a skarżąca w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa). 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Wbrew stanowisku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zawartemu w skardze kasacyjnej, należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że to na zarządcy drogi jako organie uzgadniającym ciąży obowiązek ustaleń dotyczących tego, czy planowana inwestycja znajduje się w terenie zabudowy. Okoliczność ta nie jest w ogóle rozstrzygana przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jak i autora analizy urbanistycznej. Należy stwierdzić, że użyte w art. 43 ust. 1 udp pojęcie "terenu zabudowy" ma charakter samodzielny i jego treść powinna być ustalana przez organ uzgadniający na podstawie rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania i oceny, czy jest to teren skoncentrowanej i zwartej zabudowy co odpowiada definicji terenu zabudowy, czy też występuje jedynie pojedyncza rozporoszona zabudowa, która jest niewystarczająca do uznania, że dana działka ewidencyjna leży w terenie zabudowy (por. wyroki NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2715/18, 5 grudnia 2023 sygn. akt 620/21). Ocena, czy teren, na którym sytuowany jest obiekt budowlany przy określonej drodze odznacza się takimi cechami, musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki ten sposób zagospodarowania obrazuje. W tym kontekście musi budzić zdziwienie traktowanie przez organ tego samego terenu odmiennie w 2020 r. i 2022 r. bez wskazania na zmianę stanu faktycznego w tym zakresie. W związku z tym zarzut naruszenia prawa materialnego jest niezasadny z uwagi na zastosowanie błędnej definicji pojęcia "teren zabudowy". 3.5. Z powyższych względów skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku. 3.6. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.