II OSK 1856/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. k. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 182/22 w sprawie ze skargi B. sp. k. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 grudnia 2021 r. znak: DOZ-OAiK.650.1157.2021.UB w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. sp. k. z siedzibą w B. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2022, sygn. akt VII SA/Wa 182/22 oddalił skargę B. sp. k. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 1 grudnia 2021 r. w przedmiocie wpisu dwóch budynków do rejestru zabytków. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 15 lipca 2021 r. wpisał do rejestru zabytków województwa podlaskiego dwa budynki [...] dawnej [...], położone w S., przy ul. [...], na działce nr [...], murowane, z końca XIX w. ([...]). W ocenie organu pierwszej instancji budynki posiadają wartości historyczne związane z [...] oraz naukowe – jako materialne źródło do badań dziejów jednej z największych i najstarszych [...]. Odwołanie złożyła B. sp. k. z siedzibą w B., będąca właścicielem objętych wpisem obiektów, dalej "Spółka". Zarzucono, że budynki nie spełniają ustawowej definicji zabytku, określonej w art. 3 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710 ze zm.) z powodu ich obecnego złego stanu technicznego oraz znacznych zmian pierwotnej substancji budynków, do których doszło w wyniku robót budowlanych przeprowadzonych po II wojnie światowej. Spółka przedłożyła do akt sprawy ekspertyzę mykologiczno-budowlaną, sporządzoną przez inż. R.A.B. we wrześniu 2021 r. oraz oświadczenie A.K., mieszkańca S. dotyczące stopnia zniszczeń wojennych i odbudowy budynków po wojnie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 1 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że wskazany w ekspertyzie dostarczonej przez Spółkę awaryjny stan techniczny dotyczy elementów drewnianych, które są elementami wtórnymi, pochodzącymi z okresu powojennego. Wymiana tych elementów nie doprowadzi do uszczuplenia wartości zabytkowych budynków, szczególnie jeśli zostanie zachowana technika budowlana, w tym np. sposób obróbki i gatunek drewna. Organ podał też, że w przedstawionej przez stronę ekspertyzie wskazano, że możliwe jest przeprowadzenie remontu z zachowaniem fundamentów i murów, a zatem z zachowaniem autentycznej i oryginalnej substancji budynków. Wskazane do wymiany elementy obu budynków, tj. więźba dachowa, stolarka i ślusarka otworowa czy wyprawa tynkarska są wtórne. W ocenie organu odwoławczego stan techniczny budynków i przeprowadzony w latach 60. XX w. remont nie podważają zachowania przez nie wartości zabytkowych. Wskazują tylko na konieczność przeprowadzenia remontu konserwatorskiego. Organ odwoławczy podkreślił również, że obecna forma budynków jest wynikiem powojennego remontu, jednak zachowana została pierwotna bryła, częściowo podziały elewacji oraz detal w postaci lizen i łuków nadokiennych. Nie przeczy temu także oświadczenie A.K. przedstawionego przez stronę, w którym podano, że: "Na pewno budynek B nie miał dachu i okien. Pozostały z nich jedynie ruiny ścian.". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka, przedstawiając argumenty tożsame z tymi, które zawarła w odwołaniu. Zarzuciła ponadto, że organ odwoławczy nie powiadomił jej o zebraniu materiału dowodowego i nie dał jej możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że objęte wpisem do rejestru zabytków budynki poprzez swoją rolę i umiejscowienie dokumentują historię miasta jako [...]. Poza [...], ujętą już w rejestrze zabytków, są to jedne z ostatnich przykładów dawnego charakteru miasta i należy je z tych względów zachować. W ocenie Sądu pierwszej instancji zużycie techniczne budynków nie pozbawia je wartości zabytkowych. Sąd zaznaczył, że w ekspertyzie mykologiczno-budowlanej przedstawionej przez stronę zawarto wniosek o konieczności rozbiórki jednego budynku i potrzebie remontu drugiego, jednak w stosunku do obu przedstawiono zalecenia remontowo-konserwatorskie. Nie można zatem stwierdzić, że ekspertyza jasno i jednoznacznie nakazuje rozbiórkę budynków. Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że Spółka brała udział w postępowaniu odwoławczym i nie wykazała, że kwestia końcowej wypowiedzi mogłaby wprowadzić nowe okoliczności lub twierdzenia, dotychczas nierozpatrywane przez organy. Skargę kasacyjną złożyła spółka A. sp. k. w B. (dawniej: B. sp. k. z siedzibą w B., dalej "Spółka"), zaskarżając wyrok w całości. Zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i e oraz art. 7 pkt 1 i art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że budynki należy wpisać do rejestru zabytków, albowiem leży to interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną i naukową, podczas gdy z powodu ich obecnego stanu technicznego oraz tego, że zostały niemal w całości odbudowane, nie spełniają ustawowej definicji zabytku; ich wartość historyczna i naukowa jest znikoma również dlatego że nie stanowiły [...], nie odbywała się w nich [...], były tylko budynkami pomocniczymi, których nie można uznać za pozostałości po przemysłowej historii miasta S.; 2. art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że stan budynków nie świadczy o utracie przez nie wartości zabytkowych, podczas gdy podjęcie jakichkolwiek prac konserwatorskich spowoduje znaczącą zmianę obecnej substancji budynku. Podniesiono też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na nieprzeprowadzeniu ekspertyzy przez biegłego z dziedziny budownictwa na okoliczność stanu technicznego budynków, a tym samym nieustalenie, czy w wyniku ich odbudowy nastąpiła zmiana pierwotnej substancji i czy mają wartość historyczną, artystyczną lub naukową, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji, powołał się na wiedzę powszechną i oczywistą – która opiera się wyłącznie na domysłach i nie ma odzwierciedlenia w materiale dowodowym; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez brak dogłębnego postępowania dowodowego, mającego na celu ocenę cech zabytkowych obiektów będących przedmiotem wpisu, tj. czy posiadają one wartość historyczną, artystyczną lub naukową, jak też, czy w interesie społecznym leży wpisanie ich do rejestru zabytków w takiej formie i zakresie, czego konsekwencją jest oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji przekroczyły granicę swobodnego uznania administracyjnego, w ramach którego organy konserwatorskie powinny rozstrzygać o formach i sposobach ochrony obiektów zabytkowych oraz wydaniu arbitralnych rozstrzygnięć bez rzeczywistych podstaw faktycznych; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez oddalenie skargi i uznanie, że organy konserwatorskie, wydając decyzję o wpisie do rejestru zabytków, działały zgodnie z prawem, podczas gdy nie przeprowadzono w pełni i prawidłowo postępowania dowodowego, w konsekwencji czego doszło do istotnego naruszenia konstytucyjnego prawa własności skarżącej i nadużycia ustawowych możliwości jego ograniczenia; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu przez organy obowiązków informacyjnych, w tym zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz braku możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co w konsekwencji naruszyło również zasadę zaufania stron do władzy publicznej; 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwie skonstruowane uzasadnienie wyroku polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przyjęcia stanu faktycznego, który został ustalony przez organy w oparciu o niepełny materiał dowodowy i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena ekspertyzy mykologiczno-budowlanej przedstawionej przez stronę w postępowaniu odwoławczym, nie jest prawidłowa. Sąd błędnie uznał, że stan obiektów może ulec poprawie w wyniku remontu, podczas gdy z tej ekspertyzy wynika, że roboty budowlane będą polegały na rozbiórce znacznych części obiektów, a następnie ich odtworzeniu. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił również treść oświadczenia A.K., z której wynika, że obiekty będące przedmiotem wpisu zostały w całości zniszczone, a na ich miejscu zostały wybudowane zupełnie nowe budynki. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. 2. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i e, art. 7 pkt 1 i art. 9 ustawy z o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, albowiem sporne budynki posiadają wartości naukowe i historyczne, o których mowa w art. 3 pkt 1 tej ustawy, są świadectwem funkcjonowania i rozwoju w S. [...]. Objęte wpisem budynki to ostatnie z zachowanych obiektów [...] w tym mieście, z tego wynika ich wysoka wartość zabytkowa, przede wszystkim historyczna i naukowa. Ich lokalizacja zgodnie z pierwotnym zamysłem i częściowo zachowana oryginalna substancja budowlana świadczą o autentyczności. Zniszczenia wojenne nie są kwestiowane przez organy ani Sąd pierwszej instancji, słusznie uznano, że nie doprowadziły one do utraty wartości zabytkowej spornych [...]. Zachowany został pierwotny zarys brył obu budynków, częściowo podziały elewacji oraz detal w postaci lizen i łuków nadokiennych pokrytych tynkiem. W dawnym [...] zachowały się także drewniane słupy podpierające podciągi stropu, typowe dla [...] przełomu XIX i XX w. (opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa, s. 10 i 11). Objęte wpisem budynki nie utraciły też wartości zabytkowych ze względu na zły stan techniczny, będący zresztą efektem wieloletnich zaniedbań kolejnych właścicieli. Na poparcie swojej argumentacji w tym zakresie, strona przedłożyła w toku postępowania przez organem odwoławczym ekspertyzę mykologiczno-budowlaną. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że celem tej ekspertyzy jest ocena charakteru i stopnia porażenia budynków przez czynniki biotyczne oraz określenie ich stanu technicznego, pod kątem możliwości remontu, czy też rewaloryzacji i możliwości dalszego użytkowania (s. 3). Została sporządzona przez specjalistę w dziedzinie budownictwa i mykologii, a nie specjalistę w zakresie ochrony zabytków. Nie można zatem z niej wywodzić tego, czy budynki posiadają wartości zabytkowe, czy też je utraciły. Ekspertyza jest miarodajna jedynie jeśli chodzi o stan techniczny budynków. Wynika z niej, że stan techniczny poszczególnych części obydwu budynków jest średni, zły lub awaryjny. Tej okoliczności nie kwestionowały jednak organy ani Sąd pierwszej instancji. Istotne jest, że w przypadku [...] istnieją możliwości remontu, które pozwolą na zachowanie autentycznych elementów, takich jak mury ceglane czy fundamenty z kamienia polnego i cegły. W końcowej części ekspertyzy (pkt VII Zalecenia remontowo-konserwacyjne, s. 21 i 22) wymieniono szczegółowo i precyzyjnie kolejne kroki, które powinien podjąć właściciel w tym celu (oczyszczenie, osuszenie i naprawa murów, wymiana elementów drewnianych, itd.). Nie ma wpływu na powyższe zawarta w ekspertyzie konkluzja, że jeden z budynków nadaje się do remontu, a drugi do rozbiórki, natomiast właściciel może zdecydować się również na remont. W ekspertyzie wykazano, że remont również jest możliwy i nie doprowadzi do utraty autentyczności budynków. Okoliczność, że w budynkach nie odbywała się [...], ale pełniły funkcje [...] w nich surowce wtórne i wyroby gotowe, nie świadczy o braku wartości historycznych i naukowych. Stanowią świadectwo minionej epoki i [...] przeszłości miasta. Ich wartość zabytkowa jest znaczna też ze względu na to, że "główne" zabudowania [...] zostały całkowicie zniszczone podczas II wojny światowej, ocalały jedynie [...] (bez większych uszkodzeń) i dwa będące przedmiotem tego postępowania [...] (ze znacznymi uszkodzeniami, odbudowane po wojnie), por. znajdujące się w aktach sprawy [...]. 3. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W świetle przesłanek ustawowych, które nakazują chronić zabytki "bez względu na stan ich zachowania", przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa na okoliczność ustalenia stanu technicznego budynków nie było uzasadnione. Częściowa wymiana materiału budowlanego czy degradacja pozostają bowiem bez wpływu na zachowane wartości zabytkowe, jeśli nie nastąpiły w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej zabytku (por. np. M. Cherka (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, 2010, Art. 6, Pkt 1). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Z akt sprawy wynika, że remont jest możliwy, a wymiana na nowe jest konieczna głównie w odniesieniu do elementów drewnianych. Trafnie zaznaczył organ odwoławczy, że takie działanie nie obniży wartości zabytkowej budynków, szczególnie jeśli zachowana zostanie technika budowlana, w tym sposób obróbki drewna i jego gatunek. Organ słusznie podkreślił, że drewniane elementy budynków historycznych są wymieniane w ramach bieżących prac konserwacyjnych z powodu ich naturalnego zużywania. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, zarówno przedstawiony przez stronę w toku postępowania odwoławczego, jak i przez organy, jest spójny i wynika z niego, że budynki zostały znacznie zniszczone podczas wojny. Nie można natomiast powiedzieć, że zostały zniszczone całkowicie. Taki wniosek nie ma oparcia w materiale dowodowym. Zarówno w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, jak i w publikacji [...] wskazano na znaczne uszkodzenie budynków i ich odbudowę po wojnie. Podobny wniosek można wywieść z przedstawionego przez skarżącą oświadczenia mieszkańca S., A.K., w którym wskazano, że: "były praktycznie w całości zniszczone", pozostały "ruiny ścian", "budynek B nie miał dachu i okien". Z akt sprawy wynika ponadto zakres tych zniszczeń oraz zmian dokonanych w wyniku remontu (częściowej odbudowy lub przebudowy). W opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa wskazano na zachowany zarys brył obu budynków, częściowo podziały elewacji, detal w postaci lizen i łuków nadokiennych pokrytych tynkiem oraz drewniane słupy podpierające podciągi stropu w jednym z budynków. Z publikacji dotyczącej rynku miejskiego wynika zaś, że po wojnie w budynkach: "zmieniono kształt dachu, otynkowane zostały oryginalne charakterystyczne elewacje z detalem z dwubarwnej cegły, zmieniono nadproża drzwi wjazdowych do [...], zamurowano część okien, zlikwidowano całkowicie detal" (s. 26). Powyższe opisy pozwalają na stwierdzenie, że budynki objęte wpisem zostały znacznie (ale nie całkowicie) zniszczone, a następnie, w wyniku remontu, częściowej odbudowy lub przebudowy, uzyskały obecną postać. W świetle tych ustaleń nie było uzasadnione powoływanie przez organy kolejnych dowodów z opinii biegłych w celu ustalenia, co zostało zniszczone w czasie II wojny światowej, jakie elementy przetrwały, a jakie są wynikiem robót budowlanych po wojnie. Dalsze ustalenia w tym zakresie pozostałyby bez wpływu na wynik sprawy. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku próby podważenia wiarygodności opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Strona skarżąca kasacyjnie nie podała, ani które konkretnie fragmenty tej opinii są w jej ocenie oparte jedynie na domysłach, ani dlaczego tak uważa. Nie poparła również swojej argumentacji żadnymi dowodami. 4. W konsekwencji powyższego nie doszło także do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, które w rozpoznawanej sprawie nie były nadmierne, spełniały przesłanki proporcjonalności, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 7 pkt 1-4 przewiduje katalog form ochrony zabytków. Ustawodawca nie określił jednak ścisłych kryteriów kwalifikowania zabytków do odpowiednich form ochrony. W rozpoznawanej sprawie organy wykazały znaczne wartości zabytkowe spornych obiektów, które przemawiają za objęciem ich reżimem ochrony, jakim jest wpis do rejestru zabytków. Powołały się na wyróżniające się wartości historyczne i naukowe budynków, albowiem stanowią świadectwo istnienia jednej z najstarszych [...] w S. i prężnie rozwijającego się tam [...]. Istotne jest również to, że znakomita większość zabudowań [...] nie przetrwała do czasów obecnych, lecz została zniszczona całkowicie w czasie II wojny światowej. 5. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., albowiem skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że naruszenie tych przepisów przez organ odwoławczy miało wpływ na wynik sprawy. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, strona brała czynny udział w postępowaniu odwoławczym, składała pisma procesowe i wnioski dowodowe. Strona nie podała, w jaki sposób brak zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zajęcia stanowiska, wpłynął na wynik sprawy, czy złożyłaby jakieś nowe wnioski dowodowe lub przytoczyła nowe okoliczności, a jeśli tak, to jakie. 6. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wszystkie wymagane prawem elementy i umożliwia kontrolę kasacyjną. Nie jest natomiast dopuszczalne kwestionowanie w ramach tego zarzutu ustaleń stanu faktycznego. 7. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. 8. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.