II OSK 1856/24

Dnia 16 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 868/24 oddalającego sprzeciw M.W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 marca 2024 r. nr 298/24 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 24 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 868/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił sprzeciw M.W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 20 marca 2024 r. nr 298/24, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, sprawa dotycząca przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego była już kilkakrotnie przedmiotem postępowania zarówno przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego (PINB lub organ I instancji) i MWINB, oraz przed WSA w Warszawie. W wyroku VII SA/Wa 868/24 przywołano, że na MWINB decyzją Nr 431/23 z 14 kwietnia 2023 r., znak: WOP.7721.809.2023.MPO/ND, uchylił decyzję PINB Nr 374/22 z 25 sierpnia 2022 r. znak: PINB.7141.60.02.22.JR, nakazującą T.M. (inwestor) zaniechania dalszych robót budowlanych i doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] do stanu pierwotnego, tj. zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją PINB Nr 62/03 z 4 czerwca 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu. Kolejno wskazano, że w dniu 10 sierpnia 2023 r. inwestor przedłożył w organie I instancji uzupełnione 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego tej inwestycji. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że PINB decyzją nr 351/23 z 26 października 2023 r. zatwierdził inwestorowi projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...], zezwalając na wznowienie robót budowlanych oraz nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku (w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oczywiści omyłkowo wskazano jakoby decyzją tą wskazany organ jednocześnie "i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji" – s. 2, uwaga Sądu). W wyroku VII SA/Wa 868/24 wskazano, że kolejno odwołania od powyższej decyzji złożyli A.D. i S.D. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, oraz A.K. Zawiadomieniem z 23 stycznia 2024 r. MWINB poinformował strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. Pismem z 30 stycznia 2024 r. pełnomocnik odwołujących się przedstawił stanowisko w sprawie, uzupełniając złożone odwołanie. Pismem z 16 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżących poinformował MWINB, że A.D., S.D. oraz R.D. zbyli swoje udziały w nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] na rzecz J.J. oraz M.W. Do ww. pisma załączono kopię aktu notarialnego oraz pełnomocnictwo udzielone przez M.W. r. pr. M.Ł., jednocześnie w piśmie tym wskazano, że M.W. podtrzymuje wniesione odwołanie, a pismem z 4 marca 2024 r. J.J. poinformowała, że "podtrzymuje odwołanie złożone przez byłych właścicieli nabytej przeze mnie nieruchomości". MWINB powołaną na wstępie decyzją nr 298/24, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775, K.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023, poz. 682, uPb), uchylił w całości decyzję PINB z 26 października 2023 r. Nr 351/23 i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji nie wykazał, aby dokonał kompleksowej analizy dokumentacji projektowej w świetle przepisu art. 35 ust. 1 uPb (m. in. w zakresie przepisów planistycznych, przepisów techniczno- budowlanych). Organ I instancji nie dokonał również analizy projektowanych rozwiązań dotyczących wyburzenia istniejących kominów (rys. Nr A03) oraz ich zaślepiania (rys. Nr A01, rys. Nr A02) i ustalenia, czy wskazane roboty nie będą stanowiły ingerencji w budynek usytuowany na działce nr ew. [...], uniemożliwiając tym samym prawidłowe jego funkcjonowanie (tzn. czy nie pozbawia go przewodów kominowych). Z rysunku - RZUT DACHU STAN ISTNIEJĄCY (rys. Nr 103) wynika, że granica działek przechodzi przez kominy zaznaczone na rys. Nr A03 jako kominy do wyburzenia. W ocenie organu odwoławczego o ile możliwe jest zaślepienie kominów istniejących w ścianie granicznej, tak już wyburzenie kominów znajdujących się zarówno na działce nr ew. [...] i nr ew. [...], może stanowić ingerencję w budynek usytuowany na działce nr ew. [...] i w tym zakresie konieczne jest przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego. Ponadto MWINB zauważył, że skoro ww. kominy usytuowane są zarówno na działkach nr ew. [...] i nr ew. [...], to w przypadku robót budowlanych polegających na wyburzeniu inwestor powinien dysponować stosowną zgodą współwłaścicieli działki nr ew. [...]. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na zaślepieniu tych kominów taka zgoda nie byłaby konieczna, ponieważ roboty przeprowadzone byłyby tylko w części położonej na działce nr ew. [...] i w związku z tym nie ingerowałyby w komin w sposób uniemożliwiający korzystanie z niego w sposób dotychczasowy. Zdaniem MWINB ustalenia poczynione w postępowaniu wyjaśniającym powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, czego w omawianej sprawie nie uczyniono. Organ I instancji zatwierdzając projekt budowlany zamienny potwierdza, że inwestycja w takim kształcie jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a zatem jest zobowiązany do szczegółowego wykazania motywów rozstrzygnięcia i uzasadnienia stanowiska w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 uPb. Zatwierdzenie projektu wyłącznie z uwagi na wykonanie obowiązku jego sporządzenia, zdaniem MWINB, nie jest prawidłowe. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że przedłożony projekt zamienny nie zawiera części opisowej dotyczącej m. in. wykonania nowych kominów oraz zamurowania/wyburzenia istniejących kominów, tj. robót przewidzianych na rysunkach projektowych. Powyższe stanowi nieprawidłowość, która również uniemożliwia zatwierdzenie przedłożonego projektu zamiennego. Zdaniem MWINB, projekt budowlany zamienny powinien w części opisowej uwzględniać wszelkie założenia projektowe uwzględnione na rysunkach. Ponadto wątpliwości organu budzą zapisy projektu budowlanego w części V projekt architektoniczny rozdział 11.6 zatytułowany "Ściana oddzielania pożarowego". W rozdziale tym stwierdzono, że "Zespół ścian obu budynków spełnia wymóg izolacyjności ogniowej REI60". Zdaniem organu II instancji postępowanie dotyczy budynku usytuowanego na działce nr ew. [...] i tylko tego budynku powinny dotyczyć rozwiązania projektowe. Rozwiązanie projektowe odnoszące się do "zespołu ścian obu budynków’’ uniemożliwia ustalenie, czy projektowana ściana budynku usytuowanego na działce nr ew. [...] spełnia wymagania przeciwpożarowe w zakresie izolacyjności ogniowej REI60. W ocenie MWINB brak kompleksowej oceny w ww. zakresie w świetle wszystkich przesłanek z art. 35 ust. 1 uPb wyklucza kompleksową, merytoryczną, instancyjną kontrolę decyzji organu I instancji. Postępowanie, które toczy się przed organem II instancji nie może bowiem zastępować postępowania przed organem I instancji. Postępowanie II instancji jest postępowaniem weryfikującym zaskarżone rozstrzygnięcie i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może ono jednak wchodzić w rolę postępowania wyjaśniającego, które zobowiązany jest przeprowadzić - z zachowaniem przepisów prawa procesowego i materialnego - organ I instancji. Zdaniem MWINB powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik omawianej sprawy, a organ I instancji co najmniej przedwcześnie zatwierdził dokumentację budowlaną zamienną spornego budynku, tzn. z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby dokonał kompleksowej analizy dokumentacji zamiennej w świetle art. 35 ust. 1 uPb, zaś w świetle argumentacji zawartej w odwołaniu należy uznać, że mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Co zaś się tyczy ustaleń organu I instancji dotyczących granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] i nr ew. [...], MWINB wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa) związany jest oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie z 13 października 2022 r. VII SA/Wa 1781/22. Ponadto w aktach organu I instancji znajduje się opinia techniczna geodety uprawnionego inż. S.M. z 5 czerwca 2020 r., w której wskazano, że "Zgodnie z protokołem wyznaczania punktów granicznych sporządzonym na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z 17 maja 1989 roku w dniu 15 kwietnia 2015 roku, podpisanym przez zainteresowane strony jak i zgodnie z wyrokiem Sądu z dnia 13.01.2015r. sygn. akt [...], GRANICA DZIAŁKI PRZEBIEGA W OSI WSPÓLNEJ ŚCIANY POMIĘDZY BUDYNKAMI PRZY UL. [...] I UL. [...]". W świetle powyższego MWINB stwierdził, że ustalenia organu I instancji dotyczące granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] i nr ew. [...] uwzględnione w dokumentacji zamiennej uznać należy za prawidłowe. Mając na uwadze zaistniały stan faktyczny, organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego co do okoliczności opisanych powyżej mających istotny wpływ na wynik sprawy i wykraczających poza zakres art. 136 K.p.a. Sprzeciw do WSA w Warszawie pismem z 3 kwietnia 2024 r. złożył M.W., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. poprzez: 1) niewskazanie organowi I instancji okoliczności, które należy wziąć pod uwagę, a które podnoszone były przez stronę odwołującą, odnoszących się do przebiegu granicy między działkami nr ewid. [...] i [...] oraz błędne powołanie się na art. 153 Ppsa w zakresie związania wskazaniami zawartymi w wyroku VII SA/Wa 1781/22 co do przebiegu granicy; naruszenie to doprowadziło do niepełnego wskazania powodów, dla których uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji; 2) nierozpoznanie wniosku dowodowego zawartego w piśmie z 30 stycznia 2024 r. o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez zażądanie akt administracyjnych dot. postępowania o znaku sprawy PINB.7141.48.13.20.MKO, zakończonej ostateczną decyzją PINB nr 22/20 z 15 stycznia 2020 r., a w szczególności zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...], a także niewskazanie organowi I instancji na konieczność uwzględnienia stanu prawnego wynikającego z projektu zatwierdzonego ww. decyzją. W uzasadnieniu sprzeciwu (a nie skargi, jak na s. 5 zaskarżonego wyroku – uwaga Sądu) przedstawił argumenty na poparcie stawianych zarzutów oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa prawnego oraz opłatą skarbową od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na sprzeciw, WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił sprzeciw. W ocenie tegoż sądu nie budzi wątpliwości, że w świetle powołanego przepisu art. 138 § 2 K.p.a. zasadne było uchylenie przez MWINB decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Ujawnione bowiem przez organ odwoławczy uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym organu I instancji dotyczyć mają takich ustaleń, które z kolei mają charakter kluczowy dla załatwienia sprawy, co powoduje że nie było możliwe przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem sądu pierwszej instancji treść zarzutów zasadniczo sprowadza się do próby zweryfikowania przez sąd w postępowaniu wywołanym wniesionym sprzeciwem, poprawności ustalenia stanu faktycznego sprawy. Brak jest natomiast podstaw do weryfikowania w postępowaniu wywołanym wniesionym sprzeciwem poprawności ustalonego stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie sprowadza się wniesiony sprzeciw. Sąd nie weryfikuje w tym trybie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nie ocenia istoty sprawy, ani nie przesądza o kierunku ostatecznego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając te orzeczenie w całości. Skarżący kasacyjnie sądowi pierwszej instancji zarzuca, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, Ppsa), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie sprzeciwu, gdy wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy sformułowane zostały przez organ administracyjny w sposób wadliwy z pominięciem faktu, że ściana graniczna w całości usytuowana jest na działce nr ewid. [...]; organ nieprawidłowo przyjął, że o współwłasności ściany przesądził, na podstawie art. 153 Ppsa, WSA w Warszawie w wyroku z 13 października 2022 r., VII SA/Wa 1781/22; 2. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e Ppsa i art. 7, 8, art. 77 § 1, 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i podzielenie przez sąd ustaleń organu II instancji odnoszących się do podstaw wydania decyzji kasacyjnej z pominięciem istotnej kwestii dotyczącej własności ściany między działką nr ewid. [...] a [...]; sąd wadliwie uznał, że zagadnienie to dotyczy sfery ustalenia stanu faktycznego, podczas gdy w świetle zgromadzonych dowodów orzeczenie o własności ściany należy do sfery stosowania prawa. Wskazując na wyżej przytoczone podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wnosi - na podstawie art. 185 § 1 Ppsa - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi wojewódzkiemu. Dodatkowo, na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa, wnosi o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia orzeczenia. Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd wadliwie ocenił sformułowane przez organ II instancji podstawy wydania decyzji kasacyjnej z pominięciem istotnej kwestii dotyczącej własności ściany między działką nr ewid. [...] a [...]. W wyniku tego sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że zagadnienie to dotyczy sfery ustalenia stanu faktycznego, podczas gdy w świetle zgromadzonych dowodów orzeczenie o własności ściany należy do sfery stosowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dopatrzono się żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa, wobec czego kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych sądowi pierwszej instancji, w sposób określony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W ocenie Sądu wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa). A. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji powoduje, że przedmiotem rozważań sądu pierwszej instancji powinno być wyłącznie skontrolowanie kwestii zasadności jej wydania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia organu II instancji o charakterze kasacyjnym sprawa administracyjna wraca do organu I instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, które mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie przepisów art. 136 K.p.a. Z treści art. 138 § 2 K.p.a. wynika, że organ może wydać tzw. decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy stwierdzi, że naruszył organ I instancji przepisy procesowe nie przeprowadzając prawidłowego postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. B. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił sformułowane przez organ II instancji podstawy wydania decyzji kasacyjnej z pominięciem istotnej kwestii dotyczącej własności ściany między działką nr ewid. [...] a [...]. W wyniku tego sąd wadliwie uznał, że zagadnienie to dotyczy sfery ustalenia stanu faktycznego, podczas gdy w świetle zgromadzonych dowodów orzeczenie o własności ściany należy do sfery stosowania prawa. Tej argumentacji nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażona w orzeczeniu sądowym, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze skargi kasacyjnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2007 r., II GSK 240/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Oznacza to, że zmiana okoliczności faktycznych mogących uzasadniać odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 Ppsa musi mieć taki charakter, że ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualna, nieprzystająca do nowych okoliczności faktycznych sprawy (zob. wyrok NSA z 19 listopada 2020 r., I OSK 863/19, CBOSA). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. W tym kontekście zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 153 Ppsa organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie związane są zapadłymi w sprawie wyrokami sądów administracyjnych. Tym samym organ powiatowy związany stanowiskiem zawartym w wyroku WSA w Warszawie z 13 października 2022 r. VII SA/Wa 1781/22, słusznie wziął pod uwagę wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy Żoliborza wydany w dniu 13 stycznia 2015 r. w sprawie [...], oparty na opinii biegłego sądowego, ustalając że granica działki przebiega w osi wspólnej ściany pomiędzy budynkami zlokalizowanymi na działce nr ewid. [...] i nr ewid. [...]. Przypomnieć przyjdzie bowiem, że zgodnie z art. 365 Kodeksu postępowania cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej (w tym PINB), a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Inne sądy, organy prawne oraz organy administracji publicznej, rozstrzygające w sprawach inne niż karne, są związane prejudycjalnie, czyli nie mogą dokonać odmiennej oceny prawnej roszczenia niż zawarta w prejudykacie, ale także nie mogą dokonać odmiennych ustaleń faktycznych. W tym miejscu należy podkreślić, że sąd administracyjny nie jest władny zastępować organu administracji w dokonaniu niezbędnych ustaleń, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie ("załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a.) spraw administracyjnych, lecz – jak wynika z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów i czynności podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących analiz, tudzież ustalanie lub przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi się one kierowały (mogły się kierować) przy załatwianiu danej sprawy. Wszystko to prowadzi do wniosku, że niezasadne i nieuprawnione byłoby odczytywanie zawartych w uprzednio wydanym wyroku WSA w Warszawie wskazań i ocen prawnych jako wykluczających możliwość uchylenia przez MWINB decyzji organu powiatowego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdzić w konsekwencji należy, że sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji, dokonując tej kontroli z uwzględnieniem art. 153 Ppsa. Trafna jest ocena sądu pierwszej instancji, wedle którego w zaskarżonej decyzji wykazano i szczegółowo opisano braki, których nie można było sanować w ramach postępowania uzupełniającego na etapie postępowania odwoławczego, tj. począwszy od braku dokonania kompleksowej analizy dokumentacji projektowej w świetle przepisu art. 35 ust. 1 uPb (m. in. w zakresie przepisów planistycznych, przepisów techniczno-budowlanych), jak również nie dokonania analizy projektowanych rozwiązań dotyczących wyburzenia istniejących kominów oraz ich zaślepiania i braku ustalenia czy wskazane roboty nie będą stanowiły ingerencji w budynek usytuowany na działce nr ew. [...], uniemożliwiając tym samym prawidłowe jego funkcjonowanie, aż po nieprawidłowość polegającą na tym, że przedłożony projekt zamienny nie zawiera części opisowej dotyczącej m. in. wykonania nowych kominów oraz zamurowania/wyburzenia istniejących kominów, tj. robót przewidzianych na rysunkach projektowych, co uniemożliwia zatwierdzenie przedłożonego projektu zamiennego, a w konsekwencji zakres projektu zamiennego nie może ograniczać się wyłącznie do dokonanych istotnych odstępstw, ale musi obejmować całość zamierzenia inwestycyjnego. Obowiązkiem sądu wojewódzkiego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom postępowania, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie przepisów art. 136 § 1 K.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 K.p.a. Z tych powodów uznać należało, że sąd pierwszej instancji słusznie podzielił stanowisko MWINB, że przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej istniały zatem przeszkody, aby organ odwoławczy sam przeprowadził postępowanie uwzględniając stwierdzone naruszenia przepisów postępowania. C. Nie mogły w konsekwencji odnieść zamierzonego skutku również wymienione w pkt 2 skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 8, art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, organ odwoławczy wydał decyzję zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., nie naruszając wskazanych powyżej zasad ogólnych K.p.a. wynikających z przepisów art. 7 i 8 tegoż Kodeksu. Ponadto, w rozpoznawanej sprawie trafnie WSA w Warszawie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji PINB, było niewystarczające do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozostawia wątpliwości co do tego, jakie czynności powinien podjąć organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy: organ odwoławczy wyraźnie wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności opisanych w pkt B. uzasadnienia niniejszego wyroku. Zasadnie przy tym w zaskarżonej decyzji wskazano, że niewątpliwie do obowiązków organu należało dokładne i rzetelne zbadanie kwestii, na które wskazał WSA w Warszawie w zapadłym w toku postępowania wyroku z 13 października 2022 r. i że należy dokonać kompleksowej analizy dokumentacji zamiennej w świetle przepisu art. 35 ust. 1 uPb. Wbrew temu, co podnosi się w skardze kasacyjnej, tych wszystkich istotnych okoliczności sprawy niezbędnych do jej prawidłowego zakończenia organ I instancji nie ustalił, a zatem konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego w powyższym zakresie. D. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji, oddalając ją.