II OSK 1879/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 498/13 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy Koszarawa oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 498/13 oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy K. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Rada Gminy K. podjęła zaskarżoną uchwałę. W podstawie prawnej tego aktu powołane zostały przepisy art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - aktualnie obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), art. 8 ust. 2 i art. 36 ust. 1, 2, 3 i art. 38 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 223, poz. 1458 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 3 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. nr 50, poz. 398 ze zm.). W treści uchwały określono, że miesięczne wynagrodzenie Wójta określa się jako sumę następujących składników: wynagrodzenia zasadniczego, w kwocie 4.200 zł, dodatku funkcyjnego, w wysokości 100 zł, dodatku specjalnego, w rozmiarze 20 % łącznej kwoty wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego (to jest 860 zł) oraz dodatku za wieloletnią pracę, w wysokości 20 % wynagrodzenia zasadniczego (to jest 840 zł). Wojewoda Śląski powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przywołaną uchwałę żądając stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu wskazał, że podejmując rzeczoną uchwałę Rada Gminy obniżyła wynagrodzenie Wójta Gminy poprzez zmianę wysokości dodatku funkcyjnego do kwoty 100 zł. W tym miejscu organ nadzoru przyznał, że w świetle unormowań, które zostały wymienione w podstawie prawnej kwestionowanego aktu, kompetencja rady gminy do ustalania wysokość wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie może budzić wątpliwości. Nadto zwrócił uwagę, iż zgodnie z poglądem judykatury, dopuszczalne jest obniżenie w tym trybie wynagrodzenia wójta w czasie trwania kadencji i może ono nastąpić bez jego zgody. Podkreślił jednak, że choć wysokość składników wynagrodzenia ustalona została w zaskarżonej uchwale na poziomie określonym w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych, to jednak akt ten nie odpowiada standardom, którymi powinny się charakteryzować działania organów władzy publicznej w demokratycznym państwie prawa. Obejmuje on bowiem rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania administracyjnego, a pomimo to nie zawiera uzasadnienia wskazującego jego powody. Zdaniem Wojewody Śląskiego powyższy brak przesądza o tym, że kwestionowana uchwała narusza art. 2 i 7 Konstytucji RP. Zgodnie z poglądem sformułowanym w orzecznictwie sądowym, nie tylko brak uzasadnienia, lecz także ograniczenie się do wskazania lakonicznych motywów obniżenia wynagrodzenia wójta, których rzeczywistego istnienia i prawdziwości nie sposób zweryfikować, wyklucza możliwość oceny legalności uchwały przez sąd administracyjny. Nie pozwala bowiem ocenić, jakimi względami kierowali się radni dokonując takiego, a nie innego zapisu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podkreśliła, że przyczyną podjęcia uchwały o obniżeniu wynagrodzenia Wójta był brak wystarczających środków finansowych na potrzeby jednostek organizacyjnych Gminy. Zaoszczędzone dzięki temu pieniądze przeznaczono na rzecz Ochotniczej Straży Pożarnej, Gminnego Ośrodka Kultury, Szkoły Podstawowej, Gimnazjum oraz Przedszkoli. W celu pozyskania środków na sfinansowanie powyższych podmiotów Rada Gminy zdecydowała nie tylko o obniżeniu wynagrodzenia Wójta (co skutkowało zmniejszeniem w dziale 75023 - Administracja publiczna, o kwotę 23.580 zł), lecz także o rezygnacji z wypłacania diet radnym za udział w sesjach, co przyniosło oszczędności w kwocie 50.000 zł (zmniejszenie w dziale 75022 - Rada Gminy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd na wstępnie zauważył, że uchwała rady gminy o ustaleniu wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie jest żadnym z aktów wymienionych w przywołanym art. 3 § 2 p.p.s.a., a w szczególności nie jest aktem wskazanym w pkt 6 tej regulacji, jako że nie rozstrzyga ona w sprawie z zakresu administracji publicznej, lecz kształtuje element stosunku pracy należącego do sfery prywatnoprawnej. Pomimo to Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. Sąd zauważył, że podejmując uchwałę o ustaleniu wynagrodzenia wójta rada gminy zobligowana jest uwzględnić uregulowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2013 r., nr 1050), gdzie wskazano zakres, w jakim powinna mieścić się wysokość poszczególnych składników wchodzących w skład tego wynagrodzenia. Ustalona zaskarżonym aktem wysokość czterech składników wynagrodzenia Wójta Gminy K., to jest wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego, dodatku specjalnego oraz dodatku za wieloletnią pracę mieści się w ramach, które wyznaczone zostały w powyższym akcie wykonawczym. Oznacza to, że we wskazanym zakresie kwestionowana uchwała nie narusza postanowień prawa. Z akt sprawy, a w szczególności z protokołu z posiedzenia nadzwyczajnej Sesji Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2013 r. wynika, że skutkiem tej uchwały było obniżenie przysługującego Wójtowi dodatku funkcyjnego z dotychczasowego poziomu do kwoty 100 zł, a co za tym idzie także dodatku specjalnego, którego wysokość jest uzależniona od rozmiaru pierwszego z wymienionych świadczeń. Rozstrzygnięcie takie nie wykracza poza zakres ustawowych kompetencji organu stanowiącego gminy. Skoro jednak uchwała o zmianie wynagrodzenia wójta, w szczególności o jego obniżeniu, podlega kontroli zarówno sądu powszechnego (sądu pracy) jak i sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to aby kontrola legalności takiej uchwały była w ogóle możliwa, nie zaś iluzoryczna, akt taki musi zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby na jego weryfikację, a w szczególności musi wskazywać motywy, którymi dany organ kierował się przy jego podjęciu. Chodzi nie tylko o szczegółowe przywołanie powodów podjęcia uchwały w taki sposób, aby możliwe było przeanalizowanie toku rozumowania rady gminy, które doprowadziło do podjęcia uchwały o obniżeniu wójtowi wynagrodzenia, ale również odpowiednie udokumentowanie tego rodzaju uchwały, które dawałoby możliwość weryfikacji zaistnienia rzeczywistych (obiektywnych) podstaw oraz możliwość oceny zasadności obniżenia wójtowi wynagrodzenia. Rozważenia zdaniem sądu wymaga natomiast inna okoliczność, a mianowicie to, czy uzasadnienie takie winno stanowić element składowy uchwały, czy też może ono być zamieszczone w innym miejscu, przykładowo w protokole z posiedzenia danego organu kolegialnego. W orzecznictwie akcentuje się obowiązek zamieszczenia uzasadnienia przyjętej uchwały, jednakże nie wskazuje się miejsca, w którym takie uzasadnienie winno się znajdować. Ponadto obowiązek zamieszczenia uzasadnienia uchwały nie wynika wprost z treści normy prawnej, lecz jest efektem dorobku doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych. Uzasadnienie takie musi być znane osobom podejmującym stosowne rozstrzygnięcie, jak również winno być dostępne innym odbiorcom takiego aktu. W tym kontekście sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza obowiązujących unormowań. Z akt sprawy wynika, że Przewodniczący Rady Gminy przed podjęciem przedmiotowej uchwały przekazał radnym motywy jej przyjęcia i zostały one uzewnętrznione w protokole z posiedzenia organu kolegialnego gminy. Podkreślić należy, że protokół ten jest umieszczany w Biuletynie Informacji Publicznej, a tym samym jest dostępny wszystkim chcącym zapoznać się z jego treścią. Wskazane okoliczności, zdaniem składu orzekającego wyczerpują przesłankę uzasadnienia uchwały jak również udostępnienia tego uzasadnienia wszystkim zainteresowanym. Tak więc zarzut, iż przedmiotowa uchwała nie posiada uzasadnienia, nie jest trafny. Organ nadzoru nie przywołał żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który mocą poddanej kontroli uchwały został naruszony, a jedynym kryterium kontroli uczynił przepisy Konstytucji RP, co jest niewystarczające dla uwzględnienia wniesionej skargi. Sąd zauważył, że organ nadzoru nie jest konsekwentny w swoich działaniach, ponieważ ta sama Rada Gminy uchwałą z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet za udział w pracach Rady Gminy i jej organów, ustaliła wysokość diet przysługujących radnym za udział w sesjach i komisjach w wysokości 1 zł, a zatem w wysokości symbolicznej. Przy czym uchwała ta została w analogiczny sposób uzasadniona jak poddane kontroli tutejszego Sądu, jednakże w jej przypadku organ nadzoru nie wystąpił ze skargą co zostało potwierdzone w trakcie rozprawy przez przedstawiciela organu nadzoru. Przyjęcie wskazanej uchwały oznacza, że ograniczenie wysokości wynagrodzenia Wójta Gminy nie było związane z animozjami, czy z formą szykan kierowanych pod jego adresem, a zmierzało jedynie do poprawy trudnej sytuacji finansowej gminy. Tym samym argumentacja przedstawiona przez Przewodniczącego Rady Gminy przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały znalazła silne potwierdzenie w działaniach zmierzających do znacznego samoograniczenia dochodów radnych Gminy i to nie w wersji deklaratywnej, ale faktycznej. Od tego wyroku wojewoda wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych oraz art. 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów poprzez uznanie, że ww. uchwała poprzez brak uzasadnienia nie narusza prawa w sposób istotny. Wniósł o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie sprawy; zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że materią regulowaną uchwałą rządzi uznanie administracyjne, korzystanie z którego implikuje konieczność wyłożenia motywów podejmowanej uchwały. Jest to istotne tym bardziej dlatego, że ze wskazywanym przez sąd dostępem do motywacji stojącej za podjętym rozstrzygnięciem wiążą się trudności. Nie jest jasne, czy obniżenie wynagrodzenia miałoby wpłynąć korzystnie na sytuację finansową gminy, nie mówi też o tym w sposób spójny protokół z sesji rady gminy. Należy pamiętać o konieczności odrębnego traktowania wójta i radnych w zakresie wynagrodzeń. Przedmiotem rozpatrywanej przez sąd sprawy było ustalenie wynagrodzenia wójta, nie zaś kwestia uchwały o ustaleniu diet dla radnych, które rządzą się innymi regulacjami. Ponadto, obniżenie wynagrodzenia powinno wiązać się z obniżeniem jakości wykonywanej pracy, dlatego wskazanie motywów takiej uchwały jest niezbędne, a uzasadnienie powinno być częścią uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych z art.174 p.p.s.a , ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa którym uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Mając na uwadze te szczególne wymagania, które musi spełniać skarga kasacyjna, skargi kasacyjnej nie może sporządzić strona. Zgodnie z art. 175 p.p.s.a uprawnionymi do sporządzenia skargi kasacyjnej są wyłącznie podmioty wymienione w tym przepisie, a mianowicie: adwokaci lub radcy prawni we wszystkich sprawach, natomiast w sprawach obowiązków podatkowych i celnych oraz związanej z nimi egzekucji również doradcy podatkowi, a w sprawach własności przemysłowej także rzecznicy patentowi. Wymóg ten, zwany dalej w skrócie przymusem adwokackim, ma na celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego. W przedmiotowej sprawie w skardze kasacyjnej został sformułowany jeden zarzut, jest to zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art.36 ust.1 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych, oaz art.2 Konstytucji RP, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, poprzez uznanie, iż uchwała Nr [...] Rady Gminy K. poprzez brak uzasadnienia nie narusza praw w sposób istotny. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, oprócz zrelacjonowania dotychczasowego stanu sprawy wskazano, że argumentacja sądu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie z dwóch powodów; pierwszy powód to wynikającą z art.7 Konstytucji RP zasada zgodnie z którą organy władzy publicznej powinny opierać swoje działanie na przepisach prawa, a w przypadku wykonywania swoich kompetencji działać w granicach przez nie zakreślonych. Drugim powodem, dla którego argumentacja powołana w wyroku nie zasługuje na uwzględnienie jest nieuprawnione porównanie sytuacji prawnej radnych Gminy K. w zakresie diet z sytuacją praną Wójta Gminy. Tak sformułowana skarga kasacyjna nie spełnia wymagań o których była mowa wyżej. Powołany w zarzutach skargi kasacyjnej przepis art.36 ust.1 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych, ma następującą treść, pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie odnosi się do tego przepisu. W zarzutach skargi kasacyjnej wskazano również na naruszenie art.2 Konstytucji RP natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jakiegokolwiek odniesienia się do tego zarzutu, natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powołuje się na art.7 Konstytucji RP, który nie był objęty zarzutami skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.