II OSK 19/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. sp. j. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 777/22 w sprawie ze skargi R. sp. j. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 marca 2022 r. nr SKO.UL/41.7/77/2022/3097/AMak w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/GL 777/22, oddalił skargę R. sp. j. z siedzibą w J. (dalej: "skarżąca spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 25 marca 2022 r., nr SKO.UL/41.7/77/2022/3097/AMak. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Ś. z 26 stycznia 2022 r., nr RGP.6727.092.2019.MM, którą umorzono w całości postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu budowlanego – lokalu użytkowego przy ul. [...] w J. Sąd Wojewódzki uznał za prawidłowe stanowisko organów, że teren wskazany we wniosku skarżącej spółki jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji czego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Sąd I instancji wyjaśnił, że Rada Gminy Ś. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. w jednostce "A" – J. uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. (dalej: "Plan z 2004 r."). Następnie, [...] czerwca 2017 r., Rada Gminy Ś. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. w jednostce "A" – J. (dalej: "Plan z 2017 r."). Kluczowe dla rozstrzygnięcia było ustalenie, że Plan z 2017 r. nie uchyla wprost wcześniejszego Planu z 2004 r. Analiza części graficznych obu planów doprowadziła Sąd do wniosku, że ich zakresy obszarowe nie pokrywają się w całości, a Plan z 2017 r. nie obejmuje części południowo-zachodniej obszaru Planu z 2004 r., gdzie zlokalizowane są działki wymienione we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. 2. Od powyższego wyroku skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: "Ppsa") w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: "u.p.z.p.") poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo wadliwego uznania przez organ, że Plan z 2004 r. nadal obowiązuje w zakresie nieobjętym rysunkiem załączonym do Planu z 2017 r. Skarżąca spółka twierdzi, że Plan z 2004 r. został uchylony w całości w związku z uchwaleniem nowego Planu z 2017 r., a w zakresie nieruchomości wnioskodawcy nie wprowadzono nowego planu; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 20 § 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo wadliwego uznania przez organ, że dla działek objętych wnioskiem obowiązuje plan miejscowy, podczas gdy z części graficznej Planu, jak i z uchwały Rady Gminy Ś. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]nie wynika, aby dla tych działek obowiązywał plan miejscowy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż dla działek objętych wnioskiem nie obowiązuje plan miejscowy; 2.naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "Kpa") poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ bezzasadnie umorzył postępowanie w całości, mimo że nie było ono bezprzedmiotowe. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie poprzedzających go decyzji organów I i II instancji, ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto w skardze kasacyjnej wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 4.2. Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie przesłanki nieważności nie wystąpiły, co oznacza, że kontrola kasacyjna jest ograniczona do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze. 4.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak zatem wynika z przywołanych przepisów, oba wymienione instrumenty prawne (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) z założenia wykluczają się. Na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, planistyczna determinacja zamierzenia inwestycyjnego dokonuje się na podstawie postanowień planu, nie wydaje się zaś decyzji ustalającej warunki zabudowy. 4.4. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1, art. 20 § 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., należy stwierdzić, że są one chybione. Argumentacja skarżącej spółki opiera się na błędnym założeniu, że Plan z 2017 r. uchylił w całości Plan z 2004 r. Kluczowe jest, że w Planie z 2017 r. brak jest wzmianki o bezpośrednim uchyleniu wcześniejszego planu miejscowego. Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Analiza załączników graficznych obu planów prowadzi do jednoznacznych wniosków, że zakresy obszarowe Planu z 2004 r. i Planu z 2017 r. nie pokrywają się w całości. Działki skarżącej spółki nie znajdują się na terenie objętym Planem z 2017 r., ponieważ obszar, na którym są zlokalizowane, stanowi "enklawę" wyłączoną z uregulowań tego planu. Granice tego obszaru są czytelnie przedstawione w załączniku nr 1 do Planu z 2017 r., a Plan z 2004 r. jednoznacznie potwierdza, że działki te w całości znajdują się na terenie o symbolu 5R i 2R (tereny rolnicze). W konsekwencji dla przedmiotowego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. Organy obu instancji oraz Sąd I instancji prawidłowo uznały, że w świetle obowiązującego planu miejscowego, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe. Sąd I instancji dokonał również prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. 4.5. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 105 § 1 Kpa, dotyczący bezprzedmiotowości postępowania, jest niezasadny. Jak wyjaśniono powyżej, dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Skoro sporny teren jest objęty Planem z 2004 r., to w tej sytuacji postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy było bezprzedmiotowe i prawidłowo umorzone. 4.6. W świetle powyższych ustaleń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a zaskarżony wyrok, mimo zwięzłości argumentacji, odpowiada prawu. Sąd I instancji w sposób należyty przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. 4.7. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.