II OSK 1907/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 452/23 w sprawie ze skargi A.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 16 stycznia 2023 r. nr SKO.II/426/134/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 452/23, oddalił skargę A.B., dalej także: "skarżąca", na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, z dnia 16 stycznia 2023 r., nr SKO.II/426/134/2022, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokali mieszkalnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.: 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1b ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali, dalej także: "ustawa o własności lokali", "u.w.l.", przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wprowadzone wymienionym przepisem wyłączenie stosowania art. 2 ust. 1a u.w.l. dotyczy lokali powstałych przed dniem 1 stycznia 1995 roku, podczas gdy literalne brzmienie przepisu wskazuje, że wyłączenie dotyczy nie lokali, a budynków powstałych przed dniem 1 stycznia 1995 roku, zaś żadne względy nie przemawiają za odrzuceniem literalnego brzmienia przepisu; 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1a u.w.l. oraz § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 4 uchwały nr XLI/263/2014 Rady Gminy Milówka z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Milówka, dalej w skardze kasacyjnej: "m.p.z.p." - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kiedy plan miejscowy dopuszcza na danym terenie jedynie zabudowę jednorodzinną, niemożliwe jest wyodrębnienie na tym terenie lokalu w budynku wielorodzinnym nawet wówczas, gdy budynek, w ramach którego wydziela się lokale i tak stanowił oraz stanowi budynek wielorodzinny; 3) naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, dalej w skardze kasacyjnej: "Konstytucji", - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu za właściwą i dopuszczalną interpretacji przepisu art. 2 ust. 1b u.w.l. wprost sprzecznej z jego jasnym językowym brzmieniem, czego strona nie mogła się spodziewać i co naraża ją na znacznych rozmiarów szkodę, co stoi w sprzeczności z będącą elementem konstytucyjnych norm państwa prawnego i praworządności zasadą pewności prawa; 4) naruszenie prawa materialnego, a to art. 71 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, dalej w skardze kasacyjnej: "p.b." - przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że na przeszkodzie wydaniu zaświadczenia o samodzielności lokali wydzielonych przez stronę stoi brak zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku, podczas gdy podział lokali mieszkalnych na mniejsze nie prowadzi do zmiany sposobu użytkowania budynku, toteż nie wymaga podobnego zgłoszenia, zaś w sprawie wydano pozwolenie na budowę; 5) mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.- poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo wydania decyzji organu II instancji z rażącym naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, polegającym na przyjęciu dowolnie i wbrew zasadom logiki na podstawie decyzji starosty żywieckiego z dnia 6 lipca 2022 roku, znak WB.6740.8021.2021, że zakres przebudowy, na którą wydano pozwolenie, nie obejmował zmiany liczby lokali mieszkalnych, podczas gdy z załączonego do wniosku o wydanie projektu architektoniczno-budowlanego wynikało wprost, że prowadzi do wydzielenia ośmiu zespołów izb spełniających wymogi samodzielnego lokalu i taka inwestycja została przeprowadzona; 6) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo wydania decyzji organu II instancji z rażącym naruszeniem zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, polegającym na przeprowadzeniu wykładni art. 2 ust. 1b u.w.l. w sposób wprost sprzeczny z jego jasnym językowym brzmieniem, czego strona nie mogła w swoich działaniach przewidywać, a przez co została narażona na znacznych rozmiarów szkodę; 7) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7a K.p.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo wydania decyzji organu II instancji z rażącym naruszeniem zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, polegającym na tym, że w sytuacji uznania, że interpretacja art. 2 ust. 1b u.w.l. powoduje tak poważne wątpliwości, że zasadne może być odstąpienie jasnego językowego brzmienia przepisu, rozstrzygnięto wątpliwości na niekorzyść strony, pomimo że postępowanie dotyczyło ograniczenia czy wręcz odebrania stronie uprawnienia do dokonania podziału należących do strony lokali. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o: 1) uchylenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; względnie o 2) uchylenie na podstawie art 188 P.p.s.a. skarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia 16 stycznia 2023 roku, nr SKO. 11/426/134/2022, przez Naczelny Sąd Administracyjny; 3) zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych oraz zwrotu opłat skarbowych od pełnomocnictwa w wysokości 34 zł. Jednocześnie, w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1b ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wprowadzone wymienionym przepisem wyłączenie stosowania art. 2 ust. 1a ustawy o własności dotyczy lokali powstałych przed dniem 1 stycznia 1995 r., podczas gdy, zdaniem skarżącej, literalne brzmienie przepisu wskazuje, że wyłączenie dotyczy nie lokali, a budynków powstałych przed dniem 1 stycznia 1995 roku, zaś żadne względy nie przemawiają za odrzuceniem literalnego brzmienia przepisu. Zgodnie z art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji: Dz. U. z 2021 r. poz. 1048), dalej także; "ustawa o własności lokali", "u.w.l.", ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające zastosowanie art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, o których mowa w art. 2 ust. 1b tej ustawy. W myśl art. 2 ust. 1b ustawy o własności lokali, przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, według którego, w przepisie art. 2 ust. 1b ustawy o własności lokali kluczowe znaczenie ma nie data wybudowania budynku lecz data powstania lokali będących przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2351/21; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 824/24; wyrok NSA z dnia 4 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2088/24). Stanowisko to znajduje uzasadnienie w wykładni systemowej oraz celowościowej przepisów art. 2 ust. 1a oraz art. 2 ust. 1b i art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali w brzmieniu ustalonym ustawą z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 1506), która weszła w życie 23 sierpnia 2018 r. Według art. 2 ust. 3, starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 ww. ustawy. W konsekwencji, starosta stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia jest uprawniony i zobowiązany do zbadania czy na podstawie posiadanych dokumentów można stwierdzić, że lokal spełnia - po pierwsze przesłanki techniczne samodzielności (art. 2 ust. 2), - po drugie czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a ). Tym samym, zaświadczenie takie potwierdza, że dany lokal spełnia kryteria techniczne, ale także został wybudowany legalnie i zgodnie z prawem (zob. wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2641/21). Taki tryb postępowania oraz kryteria materialne wydawania zaświadczeń o samodzielności lokalu jest od daty wejścia w życie tej nowelizacji regułą. Oznacza to, że co do zasady ustanowienie odrębnej własności lokalu wymaga zbadania zgodności z dokumentacja planistyczną i budowlaną. Przesłanka ta - stosownie do treści art. 2 ust. 1b ustawy o własności lokali - jest wyłączona w odniesieniu do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą. Data wskazana w przepisie to data wejścia w życie ustawy o własności lokali. Jest to w pełni uzasadnione, aby do stanów faktycznych, które wystąpiły przed tą datą nie stosować definicji, które wówczas nie obowiązywały. Regulacja ta zatem winna być oceniana jako wyjątkowa i jako taka musi podlegać ścisłej wykładni (exceptiones non sunt extendendae). Wykładnia celowościowa związana z wprowadzeniem tego przepisu w 2018 r. (por. H. Izdebski [w:] T. Barański, K. Buliński, H. Izdebski, "Własność lokali. Komentarz", Warszawa 2023, pkt II.15 do art. 2) prowadzi do wniosku, że dyspozycję art. 2 ust. 1b ustawy o własności lokali można zastosować jedynie w odniesieniu do lokali, które przed tą datą technicznie istniały i po tej dacie nie były prowadzone jakiekolwiek roboty zmieniające ich parametry. Przepis art. 2 ust. 1b ustawy o własności lokali może być zatem podstawą wydania przez starostę zaświadczenia, jeżeli możliwe jest wykazanie za pomocą dostępnej dokumentacji historycznej wszelkich ewentualnych zmian w podziale lokali w budynku w taki sposób, aby stan z daty składania wniosku o wydanie zaświadczenia pokrywał się z dokumentacją sporządzoną przed 1 stycznia 1995 r. (patrz: wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 601/19; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1741/22; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2351/21). W myśl § 5 pkt 1 uchwały nr XLI/263/2014 Rady Gminy Milówka z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Milówka, dalej: "Plan", dopuszcza się utrzymanie istniejącego zagospodarowania i użytkowania terenu oraz istniejącej zabudowy z możliwością nadbudowy, przebudowy i remontu, a także wymiany zabudowy na nową, z zachowaniem ustalonych w planie nieprzekraczalnych linii zabudowy, z wyłączeniem terenów i stref, dla których możliwość zabudowy jest wykluczona. W myśl § 12 ust. 1, na rysunku Planu wyznacza się tereny o symbolach: 4) w miejscowości Szare S/1.MNU ÷ S/45.MNU. Zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 1, dla wymienionych w ust. 1 terenów ustala się podstawowe przeznaczenie terenu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami, których łączna powierzchnia całkowita nie przekroczy 100% powierzchni całkowitej funkcji mieszkalnych, wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu. Oznacza to utrzymanie dotychczasowego zagospodarowania terenu, a na przyszłość wyklucza się zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną. W konsekwencji, wyrażona w decyzji Starosty Żywieckiego z dnia 6 lipca 2022 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zgoda polegająca na wyodrębnieniu trzech lokali mieszkalnych w budynku w którym istniały trzy lokale mieszkalne, istniejące faktycznie od budowy budynku w 1982 r., nie oznaczała, że możliwe jest wyodrębnienie większej liczy lokali mieszkalnych. Wyodrębnienie większej liczby lokali mieszkalnych, przekraczające zakres dotychczasowego zagospodarowania, byłoby sprzeczne z § 12 ust. 2 pkt 1 Planu w związku z § 5 pkt 1. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 Planu, pozostałe, nie wymienione w ust. 1, definicje i określenia należy rozumieć zgodnie z ich brzmieniem ustalonym w przepisach prawa lub w przypadku braku ich ustawowych definicji - zgodnie z ich potocznym brzmieniem. Wyodrębnienie 8 lokali mieszkalnych w terenie o podstawowym przeznaczeniu na zabudowę jednorodzinną, byłoby sprzeczne z § 3 ust. 2 Planu oraz art. 3 pkt 2a Prawa budowalnego, a jednocześnie nie mieściłoby się w dopuszczeniu przewidzianym z § 5 pkt 1 Planu wynikającym z istnienia w budynku trzech lokali mieszkalnych, w odniesieniu do którego pozostaje w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawczyni nie przedłożyła dokumentu, z którego można by wywodzić zmianę stanowiska organu administracji architektoniczno-budowlanej w tym zakresie. W rezultacie, skarżąca nie wykazała aby spełniona została zawarta w art. 2 ust. 1a przesłanka zgodności z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Ponadto, trafne jest stanowisko sądu pierwszej instancji, według którego, nie został spełniony wymóg zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali oraz § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 4 uchwały nr XLI/263/2014 Rady Gminy Milówka z dnia 28 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Milówka - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kiedy plan miejscowy dopuszcza na danym terenie jedynie zabudowę jednorodzinną, niemożliwe jest wyodrębnienie na tym terenie lokalu w budynku wielorodzinnym nawet wówczas, gdy budynek, w ramach którego wydziela się lokale i tak stanowił oraz stanowi budynek wielorodzinny. Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że na przeszkodzie wydaniu zaświadczenia o samodzielności lokali wydzielonych przez stronę stoi brak zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku, podczas gdy podział lokali mieszkalnych na mniejsze nie prowadzi do zmiany sposobu użytkowania budynku, toteż nie wymaga podobnego zgłoszenia, zaś w sprawie wydano pozwolenie na budowę. Prawidłowa wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane wskazuje, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgody właściwego organu, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki w nim określone. Powstanie ośmiu lokali mieszkalnych w miejsce trzech stanowi intensyfikację dotychczasowego użytkowania przedmiotowego budynku, co w konsekwencji prowadzi do co najmniej zmiany warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego i higieniczno-sanitarnych (ilość osób w obiekcie wpływa na warunki sprawnej i bezpiecznej ewakuacji podczas pożaru, czyli warunkuje bezpieczeństwo tego obiektu, kumulacja ludzi w jednym obiekcie sprzyja większemu ryzyku rozwoju chorób i większej ilości wytwarzanych ścieków czy śmieci) – por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 501/25). Podobny pogląd, odnoszący się do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania, nawet przy zachowaniu dotychczasowej funkcji budynku, wyrażono w szeregu innych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2232/20 i orzecznictwo tam powołane). Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu za właściwą i dopuszczalną interpretacji przepisu art. 2 ust. 1b ustawy o własności lokali wprost sprzecznej z jego jasnym językowym brzmieniem, czego strona nie mogła się spodziewać i co naraża ją na znacznych rozmiarów szkodę, co stoi w sprzeczności z będącą elementem konstytucyjnych norm państwa prawnego i praworządności zasadą pewności prawa. Nie ma podstaw do kwestionowania zgodności art. 2 ust. 1b ustawy o własności lokali z przywołanymi w opisie naruszenia normami konstytucyjnymi. To, że norma prawa materialnego jest interpretowana z uwzględnieniem wykładni systemowej i celowościowej nie oznacza sprzeczności z zasadą pewności prawa. Nie można także uznać, aby doszło do naruszenia art. 6 i art. 8 K.p.a. Trudno mówić o naruszeniu zasady zaufania do władzy publicznej, skoro organ ma obowiązek działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 7 K.p.a.). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7a K.p.a. Sformułowana w art. 7a § 1 K.p.a. zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony dotyczy spraw w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Przedmiotem niniejszego postępowania jest żądanie przyznania stronie uprawnienia. W zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. podniesiono zagadnienie materialne omówione wyżej. Okoliczności o charakterze faktycznym oraz postępowanie wyjaśniające w zakresie dotyczącym ustalenia faktów nie zostały zakwestionowane. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.