II OSK 1916/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Po 219/23 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lutego 2023 r. nr WOA.7721.275.2022.RD w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A.B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Po 219/23, po rozpoznaniu skargi A.B., dalej też: "skarżący", na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "WINB", "organ odwoławczy", z dnia 24 lutego 2023 r., nr WOA.7721.275.2022.RD, w przedmiocie umorzenia postępowania, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, dalej także: "PINB", z dnia 4 listopada 2022 r., nr PINB/WOA/432/152/2022/7725, zaś w pkt 2 zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez: 1. błędną wykładnię prawa materialnego, polegającą na mylnym rozumieniu treści art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), dalej: "Prawo budowlane", i w konsekwencji błędne uznanie, że przepis ten pozwala organom administracji architektoniczno-budowlanej przyjąć zgłoszenie tylko jednego wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany i nie dopuszcza przyjęcia zgłoszenia kilku wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których budynki zostały zaprojektowane, gdyż, w ocenie Sądu, pobudowanie grupy wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę: "W ocenie Sądu wykładnia powyższych przepisów nie pozostawia żadnej wątpliwości, że zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych można objąć tylko i wyłącznie zamiar wykonania robót polegających na budowie jednego budynku, nie zaś całej ich grupy jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Ustawa nie pozwala, bowiem nie wniesienie zgłoszenia obejmującego zamiar wykonania kilku obiektów budowlanych, a więc kilku budynków, a dopuszczenie takiej możliwości stanowi nadużycie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. Uproszczona procedura związana z realizacją domów wolnostojących nie może służyć inwestorom do realizacji inwestycji, w których każdy element mógłby zostać objęty odrębnym zgłoszeniem. Potwierdzeniem powyższej tezy pozostaje również art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który wskazuje, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego." (str. 9 uzasadnienia wyroku), "Ponownie rozpoznając sprawę organy związane są oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku, a więc ustalenie, że realizacja inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oraz dziesięciu zbiorników bezodpływowych wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę." (str. 10 uzasadnienia wyroku). 2. błędne zastosowanie prawa materialnego, polegające na uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada przepisowi art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego: "Zdaniem Sądu bezsprzecznie realizacja inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oraz dziesięciu zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne nie mieści się w katalogu robót budowlanych, które mogą być objęte zgłoszeniem, co powoduje, że w przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja, o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Mieć, bowiem należy na względzie, że nawet prawidłowo dokonane zgłoszenie przez inwestora nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania, jeżeli prowadzone roboty budowlane są niezgodne z zakresem robót budowlanych objętych dokonanym zgłoszeniem, a w konsekwencji są prowadzone z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co w ocenie Sądu miało miejsce w niniejszej sprawie." (str. 9/10 uzasadnienia wyroku). II. naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut, że organy nadzoru budowlanego błędnie ustaliły i oceniły stan faktyczny sprawy, iż wykonanie robót budowlanych polegających na budowie pięciu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oraz dziesięciu zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne, zlokalizowanych na działkach o następujących numerach ewidencyjnych: [...] wymaga dokonania zgłoszenia i, że organy nie dostrzegły, iż przedmiotowa budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz, że konieczne jest prowadzenie przez nadzór budowlany postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i art. 51 Prawa budowlanego. "Ponownie rozpoznając sprawę organy związane są oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku, a więc ustalenie, że realizacja inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oraz dziesięciu zbiorników bezodpływowych wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Równocześnie Sąd wskazuje, że dopiero na etapie postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 i n. Prawa budowlanego ocenie zostanie poddany obszar oddziaływania inwestycji oraz charakter robót budowlanych opisanych, jako utwardzenie powierzchni działek" (str. 10 uzasadnienia wyroku). Wskazując na powyższe zarzuty wnoszący kasację organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia 24 lutego 2023 r. (WOA.7722.275.2020.RD), przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo omówił prezentowane w sprawie stanowisko. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący A.B. wniósł: 1) na podstawie art. 184 P.p.s.a., o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; 2) na podstawie art. 181 § 1 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., o przeprowadzenie rozprawy, sprzeciwiając się wnioskowi organu o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym; 3) o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), nie jest zasadny. Przed dalszymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że w niniejszej sprawie w zakresie wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, należy brać pod uwagę stan prawny z daty zgłoszenia budowy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Od razu zastrzec trzeba, że nie miał zastosowania dodany do ustawy – Prawo budowlane, z dniem 3 stycznia 2022 r., przepis art. 29 ust. 1 pkt 1a, stanowiący, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora. Należy w pełni zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, wykładnia językowa zakładająca, że zgłoszeniem może być skutecznie objęta realizacja aż pięciu budynków mieszkalnych wolnostojących (łącznie dziesięciu lokali) oraz dziesięciu zbiorników bezodpływowych, jest zbyt daleko idąca i nie znajduje uzasadnienia zarówno w regułach wykładni systemowej, jak i celowościowej. Sąd pierwszej instancji zasadnie odwołał się do celu nowelizacji, polegającej na możliwości zgłoszenia, w miejsce pozwolenia na budowę, budowy wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 4430). Sąd nawiązał do uzasadnienia projektu noweli, w którym wskazano, że celem nowelizacji jest uproszczenie i skrócenie procedury budowlanej przez zniesienie wymogu uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do budowy i przebudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, oraz ograniczenie katalogu obiektów budowlanych, które wymagać będą wydania pozwolenia na użytkowanie. Ponadto, w dalszej części uzasadnienia projektu ustawy stwierdzono, że proponowana nowelizacja zawiera katalog robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w katalogu tym umieszczono zamierzenia budowlane polegające na: budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce bądź działkach, na których został zaprojektowany, oraz przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o ile nie prowadzi do zmiany polegającej na zwiększeniu dotychczasowego obszaru oddziaływania obiektu. Stanowisko wnioskodawcy noweli, tj. Rady Ministrów, wyrażone w uzasadnieniu projektu, ma niewątpliwie cechy wykładni autentycznej, jakkolwiek jest oczywiste, że Rada Ministrów pełniła w analizowanym procesie legislacyjnym funkcję organu upoważnionego do inicjatywy ustawodawczej, a nie rolę ustawodawcy sensu stricto. Jest niewątpliwe, że interpretacja o cechach wykładni autentycznej nie ma charakteru przesądzającego. Z drugiej strony, nie można jednak jej rezultatów ignorować. Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, uzasadnienie projektu w powiązaniu z treścią wprowadzonych unormowań, pozwala na odczytanie celu i zakresu dokonanej zmiany. Ponadto, co także wskazał Sąd pierwszej instancji, określając rozumienie art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należy uwzględniać wykładnię systemową. Zakresu zwolnienia przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie można ustalać w oderwaniu od przepisów "Rozdziału 4 Prawa budowlanego. Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robot budowlanych". Kluczowe znaczenie dla dalszej analizy ma art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Ustalając zakres budowy zwolnionej od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i objętej jedynie obowiązkiem zgłoszenia, należy zwrócić uwagę na pojęcia stanowiące hipotezę art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Najpierw skonstatować należy, że przedmiotem pozwolenia na budowę jest zamierzenie budowlane. Następnie dostrzec trzeba, że zamierzenie budowlane obejmuje jeden obiekt budowlany lub więcej obiektów budowlanych. Budynek mieszkalny jednorodzinny stanowi obiekt budowlany (art. 3 pkt 2a w związku z art. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Jeśli zatem przedmiotem zamierzenia budowlanego jest więcej niż jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, to pozwolenie na budowę nie dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ale budowy kilku takich budynków. W przypadku rozpoznawanej sprawy chodzi o pięć takich budynków. Z art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika więc, że zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest zamierzenie budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie zamierzenie budowlane polegające na budowie więcej, niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Użycie w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego liczby mnogiej w odniesieniu do budynków, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę nie oznacza możliwości zgłoszenia realizacji zamierzenia budowlanego polegającego na budowie więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Znajduje swoje uzasadnienie m.in. w abstrakcyjnym charakterze normy prawnej, która nie wyczerpuje się poprzez jednorazowe zastosowanie. Potwierdzeniem takiego odczytania tego aspektu brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest również treść art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. Raz jeszcze przypomnieć można, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1a, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora. W przytoczonym przepisie także posłużono się liczbą mnogą, chociaż jest oczywiste, że przesłanka zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora ogranicza liczbę zgłoszonych budynków do jednego, który takie potrzeby mieszkaniowe inwestora ma zaspokoić. Należy zatem zaakceptować stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, realizacja inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oraz dziesięciu zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne nie mieści się w katalogu robót budowlanych, które mogą być objęte zgłoszeniem. W konsekwencji uprawnione jest przyjęcie, że zaistniała sytuacja, o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3. Mieć bowiem należy na względzie, że nawet prawidłowo dokonane zgłoszenie przez inwestora nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania, jeżeli prowadzone roboty budowlane są niezgodne z zakresem robót budowlanych podlegających zgłoszeniu, a w konsekwencji są prowadzone z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co w ocenie Sądu miało miejsce w niniejszej sprawie. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa. Realizowanie inwestycji na podstawie zgłoszenia, gdy wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, uzasadnia uruchomienie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 734/10; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 912/15; wyrok NSA z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II OSK 236/21). Dodać można, że utrwalony także jest pogląd, według którego, zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04, ONSA i wsa 2004/1/26; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1030/05). W świetle powyższych uwag bezzasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez uznanie, że stan faktyczny odpowiada przepisowi art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Został sformułowany wadliwie jako zarzut naruszenia przepisów postępowania. W rzeczywistości w opisie naruszenia tego zarzutu podniesiono błędy o charakterze materialnym, dotyczące zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jak wynika z poprzedzających rozważań jest to zarzut bezzasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zasądzono od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A.B. kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.