II OSK 1922/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. M. i C. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 230/23 w sprawie ze skarg A. M. i C. M. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2023 r., nr WOP.7722.13.2023.TN w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. oddala skargi kasacyjne, 2. oddala wniosek A. M. o zasądzenie od C. M. na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 230/23 oddalił skargi C. M. i A.M. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 8 lutego 2023 r., nr WOP.7722.13.2023.TN w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Powyższym postanowieniem organ odwoławczy, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 2 stycznia 2023 r., znak NB.I.5160.198.2021.MK, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej pr.bud.) wstrzymano C. M. (inwestor) roboty budowlane polegające na budowie wiaty gospodarczo-magazynowej na nieruchomości nr [...] obr. [...] - [...] przy ul. [...] w [...], przy granicy z działką nr [...] i nałożono obowiązek przedstawienia wymienionych w postanowieniu dokumentów w terminie do dnia 30 kwietnia 2023 r. Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku złożył inwestor, wnosząc o jego uchylenie w części tj. oddalającej jego skargę oraz uchylenie poprzedzających postanowień Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie oddalającym skargę inwestora w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz orzeczenie o zwrocie od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz inwestora kosztów postępowania kasacyjnego. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Sądowi I instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że budowa wiaty gospodarczo-magazynowej o konstrukcji stalowej jest obiektem dobudowanym do już istniejącego budynku, wobec czego wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy wiata gospodarczo-magazynowa stanowi jedynie odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego; 2. art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud., poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że budowa wiaty gospodarczo-magazynowej jest to wykonanie całkowicie nowego obiektu budowlanego, który w tej zatwierdzonej dokumentacji nie był w ogóle przewidziany, w sytuacji gdy wiata gospodarczo-magazynowa stanowi jedynie odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi inwestora w sytuacji gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia było uzasadnione ze względu na mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego wyrażające się w: - zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i nieuwzględnieniu okoliczności podnoszonych przez inwestora w zakresie nieprawidłowości powstałych podczas budowy budynków na nieruchomości nr ewid. [...] obr. [...] tj. istnienia projektu budowlanego; stwierdzenia, że realizacja wybudowania wiaty gospodarczo-magazynowej stanowi jedynie odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, a nie wykonania całkowicie nowego obiektu budowlanego, który w tej zatwierdzonej dokumentacji budowlanej nie był w ogóle przewidziany, - przeprowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wskutek przeprowadzenia postępowania w sposób arbitralny, a także na instrumentalnym wyłączeniu części sprawy administracyjnej do innego postępowania. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 16 maja 2023 r. wniosła również właścicielka działki nr [...] A. M. (uczestniczka postępowania), domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie oddalającym jej skargę w całości i przekazania w tym zakresie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz orzeczenia o zwrocie od organu odwoławczego na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia w pełnym zakresie kontroli zaskarżonej decyzji, co przejawia się w braku odzwierciedlenia oceny istotnej części zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania i sformułowaniu uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej; powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zarzuty skargi, do których Sąd nie odniósł się w sposób wyczerpujący, zmierzają do wykazania, że już na obecnym etapie postępowania istnieją podstawy do stwierdzenia braku zgodności budowy wiaty gospodarczo-magazynowej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji nieuzasadnione jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego wyrażające się w szczególności w: - czynieniu dowolnych ustaleń nieznajdujących oparcia w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niepodejmowaniu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, - prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wskutek prowadzenia postępowania w sposób arbitralny ze świadomym naruszaniem praw strony do udziału w tym postępowaniu oraz braku ustosunkowania się do twierdzeń uznawanych przez stronę za istotne podniesionych zarówno w odwołaniu, jak i w sprawie NB.I.HK-7355/02/2011, 3. art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie zastosowały się do wskazań i oceny prawnej, które wynikają z wyroków wydanych w sprawie II SA/Bk 520/17 i II OSK 1860/18 w zakresie oceny położenia ciągu pieszo-jezdnego i kolizji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ocena w zakresie położenia ciągu pieszo-jezdnego i kolizji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążąca w niniejszej sprawie wpływa na ocenę w zakresie możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego, którego sprawa dotyczy. Uczestniczka postępowania zarzuciła zarazem naruszenie prawa materialnego: 1. art. 48 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. (na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. 2020 poz. 471) poprzez niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że uzasadnione było nakazanie postanowieniem wstrzymania robót budowlanych w sytuacji, gdy wobec możliwej do stwierdzenia na tym etapie postępowania niezgodności z obowiązującymi dla miejsca lokalizacji wiaty z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadnione było orzeczenie o rozbiórce obiektu budowlanego. Inwestor w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczki postępowania wniósł o jej oddalenie w całości. Uczestniczka postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestora wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od inwestora na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (zastępstwa procesowego) wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych. Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej inwestora podkreślenia wymaga, że sporna zabudowa była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji w kontekście regulacji zawartej w art. 153 p.p.s.a. Norma art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Uregulowanie zawarte w tym przepisie oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Przypomnieć zatem trzeba, że WSA w Białymstoku w prawomocnym wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 520/17 stwierdził naruszenie przez organy zasad ogólnych postępowania administracyjnego i wynikających z tych zasad, reguł postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną inwestora od tego wyroku wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1860/18. Kolejnym wyrokiem z dnia 19 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 481/22 WSA w Białymstoku za nieuprawnione uznał prowadzenie przez organy nadzoru - wyodrębnionego z postępowania naprawczego prowadzonego względem wszystkich budynków na działce inwestora - postępowania legalizacyjnego w sprawie legalności zrealizowania wiaty w oparciu o art. 49f pr.bud. W wyroku tym Sąd zaaprobował także stanowisko, że wykonanie wiaty wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Z poszanowaniem art. 153 p.p.s.a. uwzględnił to Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku podkreślając, że dowód na tę okoliczność stanowią funkcjonujące w obrocie prawnym trzy pozwolenia na budowę, z których żadne nie obejmuje wiaty, jak również oświadczenie inwestora, że wiata w zatwierdzonych projektach nie była przewidziana i stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego. W tej sytuacji za niezasadny zależy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.bud., bowiem bez wątpienia sporna wiata zrealizowana została bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonanie robót budowlanych bez wcześniejszego uzyskania takiego pozwolenia skutkuje koniecznością wdrożenia procedury legalizacyjnej opisanej w art. 48 pr.bud. Wobec tego zasadnym było wydanie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych oraz nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia dokumentów wskazanych w postanowieniu, które jest pierwszym etapem procedury legalizacyjnej. Co się tyczy zaś twierdzeń inwestora, że realizacja wiaty stanowi odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, to również ta kwestia, jak prawidłowo uwzględnił to Sąd w zaskarżonym wyroku, została przesądzona w wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 481/22, od którego inwestor nie wywiódł skargi kasacyjnej. Według Sądu, organ mógł wydzielić wiatę do odrębnego postępowania legalizacyjnego z uwagi na stwierdzoną "czystą samowolę budowlaną", jednakże z uwagi na wcześniej toczące się postępowanie, miał obowiązek stosowania w tym postępowaniu przepisów dotychczasowych. Przyjęcie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną nadało kierunek prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego postępowania, zobowiązując go do wdrożenia względem spornej wiaty postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 48 pr.bud. Przypomnieć można ustalenia organów oparte na ekspertyzie z dnia 28 lipca 2022 r. z których wynika, że wiata jest obiektem sporych rozmiarów (17,70 x 12,30 m), samodzielnym, jedynie dotykającym budynku warsztatowego z częścią mieszkalną od strony północnej przylegający budynek gospodarczy". Posadowiona jest na własnej konstrukcji (stalowe słupy o przekroju zamkniętym, dźwigary kratowe, płatwie kratowe). Jak trafnie przyjęto, jej funkcjonalne połączenie z budynkiem warsztatowym z częścią mieszkalną (dwa otwory wejściowe/wjazdowe) nie czyni z niej jego części. Z kolei zrealizowanie wiaty jednocześnie z budynkiem warsztatowym z częścią mieszkalną nie przesądza o konieczności zakwalifikowania jej jako istotnego odstąpienia od projektu budowlanego czy konieczności przyjęcia, że nie powstała ona jako samodzielny obiekt budowlany wymagający odrębnego pozwolenia na budowę. Przesądzenie, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej realizując wiatę, która wymaga legalizacji z art. 48 pr.bud, w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do zastosowania w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud. W oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 pr.bud. możliwe jest bowiem wdrożenie postępowania naprawczego jeżeli w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Także podniesiony zarzut natury procesowej dotyczący naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. w sposób opisany przez autora wniesionego środka odwoławczego jawi się jako nieusprawiedliwiony. Zarzut ten jest niemalże powtórzeniem tego zarzutu czynionego w skardze do Sądu I instancji i ma przekonać, że sporne roboty budowlane nie stanowią samowoli budowlanej a jedynie istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, co nie zostało dostatecznie uwzględnione przez Sąd I instancji. Niemniej takiego poglądu inwestora nie można zaaprobować w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności zakresu uzyskanych pozwoleń na budowę. Pozostając przy ocenie zasadności zarzutów proceduralnych odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a także zasad ogólnych postępowania za niezasadny należy uznać również ten podniesiony przez uczestniczkę postępowania, a dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia i został przez organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniony. Brak jest podstaw do kwestionowania rzetelności postępowania dowodowego i prawidłowości ustaleń stanowiących podstawę wydanych w sprawie postanowień. Dokonana ocena materiału dowodowego może być natomiast skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w tej sprawie. Nie jest zatem wystarczające do wykazania naruszenia ww. przepisów prawa procesowego samo przekonanie uczestniczki postępowania o innej niż przyjęta przez Sąd I instancji doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. W szczególności zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na ustalenie przybliżonej daty realizacji samowoli budowlanej, co determinowało z kolei przyjęcie stosownego dla rozstrzygnięcia sprawy reżimu prawnego. W świetle zapadłych w tej sprawie wyroków sądów administracyjnych, ustalenia te nie mogą być na aktualnym etapie postępowania skutecznie podważone. Z tego także powodu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż wbrew odmiennej ocenie uczestniczki, nie było potrzeby dalszego gromadzenia przez organy materiału dowodowego na wykazanie okoliczności, co do których wypowiedział się już WSA w Bydgoszczy, a wyrażona przez ten Sąd ocena prawna wiązała organy i nadała kierunek dalszego postępowania. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Organ nadzoru budowlanego przedstawił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty i źródła ich ustalenia. Przedstawił w sposób jasny i wyczerpujący tok argumentacji, który doprowadził do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Nie można zgodzić się ze stawianym Sądowi I instancji zarzutem naruszenia art. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie dopuścił się naruszenia powołanego przepisu, bowiem uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04 i dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13). Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wprost wypowiedział się co do podnoszonej przez skarżącą kwestii dotyczącej braku zgodności budowy wiaty z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do której to kwestii przyjdzie powrócić. To, że uczestniczka nie zgadza się z motywami zaskarżonego wyroku, jeszcze nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. odnoszącego się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Z kolei o naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Prawidłowo Sąd I instancji wywiódł, że wobec zmodyfikowanego przedmiotu obecnie kontrolowanego postępowania ocena prawna formułowana w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 520/17 i II OSK 1860/18 nie może być wprost wiążąca w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to zapatrywanie, gdyż ocena ta formułowana była w stosunku do decyzji organów prowadzących postępowanie naprawcze w zakresie zobowiązania do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w stosunku do całego kompleksu zabudowy na działce nr [...], a więc w innym trybie i do całości inwestycji. W tej sytuacji orzeczenia te traktować można jednie pomocniczo. Wreszcie za nieuzasadniony uznać należy zarzut dotyczący naruszenia z art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 2 pr.bud. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że uzasadnione było nakazanie postanowieniem wstrzymania robót budowlanych w sytuacji, gdy wobec możliwej do stwierdzenia na tym etapie postępowania niezgodności z obowiązującymi dla miejsca lokalizacji wiaty z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadnione było orzeczenie o rozbiórce obiektu budowlanego. Uczestniczka postępowania dążąc do wydania przez organ decyzji o nakazie rozbiórki spornej wiaty pomija, że taki nakaz jest najdalej idącą sankcją przewidzianą w ustawie Prawo budowlane i - jak słusznie przyjął to organ - musi być poprzedzony zbadaniem zgodność inwestycji z planem miejscowym. Choć uczestniczka, przez cały przebieg postępowania stoi na stanowisku, że sporna wiata narusza obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to kwestia ta musi stać się przedmiotem oceny przez właściwy organ, czemu służyło właśnie zobowiązanie inwestora na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 pr.bud. do przedłożenia zaświadczenie właściwego organu planistycznego o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Postępowanie legalizacyjne przebiega w kilku etapach. Pierwszym z nich jest ustalenie, iż doszło do samowoli budowlanej i wstrzymanie robót budowlanych. Kolejnym etapem jest ustalenie, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi co otwiera możliwość przeprowadzenia procesu legalizacji budowy i nałożenia na inwestora obowiązków. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 48b ust. 3 pkt 1 pr.bud., obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu i dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności organ odmówi wydania zaświadczenia, wymaganego ww. przepisem. Dopiero w razie niewykonania nałożonego na inwestora zobowiązania zaktualizuje się kompetencja i obowiązek organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Nie ulega wątpliwości, że przedstawienie zaświadczenia zawierającego ocenę zgodności samowolnie zrealizowanej budowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy istotnej dla wyniku postępowania kwestii i ma wpływ na jego wynik. Warunkiem wydania w dalszej kolejności postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest pewność organu co do zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego (bądź decyzją o warunkach zabudowy). Ustawodawca nie bez przyczyny wymienił zaświadczenie o zgodności z planem na pierwszym miejscu wśród dokumentów, które obowiązany jest przedstawić inwestor w postępowaniu legalizacyjnym i jako pierwszy element, który podlega weryfikacji przed ustaleniem opłaty. Od zgodności inwestycji z planem uzależniona jest bowiem możliwość zatwierdzenia w ogóle projektu budowlanego. W sytuacji, gdy budowa nie spełnia kryterium zgodności z planem dalsze prowadzenie postępowania jest bezcelowe, bowiem projekt budowlany nie będzie mógł być zatwierdzony nawet wówczas, gdyby był zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. W tej sytuacji, jak prawidłowo przyjął to Sąd I instancji, nie narusza prawa ta część oceny organu, zgodnie z którą zgodność spornej wiaty z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie badana na kolejnym etapie postępowania. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku A. M. o zasądzenie od C. M. na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje takiej możliwości.