II OSK 1924/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 44/24 w sprawie ze skargi K.B. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 maja 2024 r., III SAB/Gl 44/24 oddalił skargę K. B. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. K. B. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L.2011.343.1), dalej: dyrektywa 2011/98/UE w zw. z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: u.c., poprzez ich niezastosowanie, mianowicie organ zobowiązany był wydać decyzję "w najkrótszym możliwym terminie", co oznacza w terminie do 60 dni; 2) art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, mianowicie organ winien był działać szybko i bez zbędnej zwłoki, a okresy bezczynności są znaczne. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach. Poddany kontroli instancyjnej wyrok został wydany przez Sąd I instancji w następstwie rozpoznania skargi wniesionej przez skarżącego cudzoziemca, który zarzucił Wojewodzie Śląskiemu przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o które wystąpił do wskazanego organu wnioskiem z 11 września 2023 r. O bezzasadności tejże skargi przesądzał, zdaniem Sądu I instancji, fakt niepozostawania przez organ w przewlekłości, który to wniosek Sąd wywiódł z przeprowadzonej w oparciu o akta sprawy analizy czynności podejmowanych w toku postępowania ukierunkowanych na merytoryczne jego zakończenie, niepozwalających uznać, by działania organu charakteryzowały się opieszałością i niesprawnością. W świetle tejże oceny prawnej powiązanej z przedmiotem skargi dotyczącej przewlekłego prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 1 u.c.) wątpliwości musi budzić objęcie podstawą wniesionej skargi kasacyjnej art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., tj. przepisu dotyczącego bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Brak jest powodów, by Sądowi I instancji mogło być przypisywane uchybienie regulacji wymienionej w art. 3 § 2 p.p.s.a., jeżeli Sąd ten, uznając sprawę za pozostającą w swojej właściwości (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), przeprowadził wymaganą kontrolę działania administracji w zakresie określonym we wniesionej przez skarżącego skardze. Wbrew stanowisku skarżącego, Sąd I instancji nie naruszył art. 91 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE, a także art. 112a ust. 1 u.c. i art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 k.p.a., ponieważ w stanie prawnym kształtującym sposób rozpoznania żądania cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie ciążył na Wojewodzie Śląskim obowiązek prawny wydania wnioskowanej decyzji w terminie nie dłuższym niż 60 dni od dnia wpływu wniosku. Oceniając sprawność postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu ww. zezwolenia, Sąd I instancji powinien mieć na uwadze, że bieg terminu do załatwienia tejże sprawy kształtowała w sposób bezpośredni dyspozycja art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u., zgodnie z którym w okresie od dnia 15 kwietnia 2020 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. bieg terminów na załatwienie ww. sprawy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Równocześnie ustawodawca przyjął, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w ww. sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w art. 100d ust. 1 u.p.o.u., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 u.p.o.u.). Pomimo, że Sąd I instancji, poddając swojej ocenie czynności podejmowane w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z 11 września 2023 r., wadliwie pominął wskazaną regulację, przyjąć należy, iż determinowała ona sytuację prawną skarżącego, albowiem zakres zastosowania art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., odwołując się do definicji legalnej pojęcia cudzoziemca (art. 3 pkt 2 u.c.), obejmuje również skarżącego posiadającego obywatelstwo Federalnej Demokratycznej Republiki Nepalu, uniemożliwiając mu skuteczne dowodzenie w postępowaniu sądowym, że Wojewoda nie wydając w rozpatrywanej sprawie (najpóźniej) do dnia 11 listopada 2023 r. decyzji administracyjnej dopuścił się przewlekłości. W kontekście zarzutu wskazującego na naruszenie przez Sąd art. 91 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE zauważyć trzeba, że jakkolwiek ww. przepis dyrektywy stwierdza, że właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję w sprawie wniosku obywatela państwa trzeciego o udzielenie zezwolenia pobytowego w celu wykonywania pracy w najkrótszym możliwym terminie, tym niemniej wymaganie to odnosi do "kompletnego wniosku". Przepis art. 5 ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE stanowi, że jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie, z czym powiązane jest stwierdzenie, że bieg terminu, o którym mowa w art. 5 ust. 2, we wskazanym okresie podlega wstrzymaniu. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie stwierdza się, że rozwiązania przyjęte w dyrektywie 2011/98/UE ustanawiającej procedurę jednego wniosku służącą wydawaniu obywatelom państw trzecich jednego zezwolenia w celu wykonywania pracy na terytorium państwa członkowskiego uwzględniają "zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich" (motyw 5 preambuły dyrektywy), co nakazuje uznać, iż nie sposób ich przenosić na grunt uwarunkowań zaistniałych podczas sytuacji nietypowej o charakterze nadzwyczajnym, do której niewątpliwie należy zaliczyć poważny kryzys migracyjny. Brak jest uzasadnionych powodów, by przyjąć, że przepis art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. w sposób niedopuszczalny utrudnia cudzoziemcom wykonywanie uprawnień wynikających z dyrektywy 2011/98/UE, a co za tym idzie narusza zasadę skuteczności prawa UE (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2024 r., II OSK 1355/24; wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., II OSK 1424/24; wyrok NSA z 23 października 2024 r., II OSK 867/24). W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.