II OSK 1927/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.M. i Z.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 20/24 w sprawie ze skargi G.M. i K.M. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 20 listopada 2023 r., znak: ZOA-VIII.7721.5.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 25 marca 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 20/24, uwzględniając skargę G.M. i K.M. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 listopada 2023 r., nr ZOA-VIII.7721.5.2023, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim z 20 lipca 2023 r., nr PINB.SIO.Dz.7356/III-10/22/23, w przedmiocie odmowy nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w realiach sprawy kluczowe znaczenie miało ustalenie czasu realizacji na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], stanowiącego przedmiot postępowania wykonanego w konstrukcji murowanej budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie 36,12 m x 6,5 m. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji Sąd dopatrzył się błędów w ustaleniach faktycznych dotyczących czasu powstania obiektu przed rokiem 1995, a które to błędy wynikały z istotnych uchybień przepisom postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 8 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej jako k.p.a.). Sąd uznał, że organy nie zebrały i nie oceniły w sposób wyczerpujący wszystkich dowodów dotyczących daty zakończenia budowy spornego obiektu przed rokiem 1995 i bezkrytycznie powieliły jedynie ustalenia sądu cywilnego w sprawie o zasiedzenie, zamiast samodzielnie dokładnie wyjaśnić te przedstawione w uzasadnieniu orzeczenia kwestie, mimo że to na organach administracji spoczywa obowiązek szczegółowego ustalania prawdy obiektywnej. W konsekwencji Sąd Wojewódzki z urzędu pozyskał z Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim akta spraw o sygn. akt I Ns 229/20 i I C 264/20, następnie z urzędu przeprowadził dowód z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy o sygn. I Ns 229/20, w szczególności umowy darowizny z dnia 6 czerwca 1995 r., wskazując, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie sądowoadministracyjnej oraz ustaleń znanych Sądowi z urzędu ze sprawy dotyczącej obiektu stodoły położonej na działkach nr [...], [...] i [...] w tej samej miejscowości należy przyjąć, że budowa spornego obiektu nie zakończyła się przed datą sporządzania tego aktu notarialnego. Skoro obiekt został ukończony po 1 stycznia 1995 r., to zastosowanie w sprawie legalizacji mają przepisy aktualnie obowiązującej ustawy. Jednocześnie Sąd Wojewódzki wskazał, że ustawa ta wprowadziła szczególny tryb legalizacji starych obiektów. Ustawodawca przyjął bowiem, że w przypadku obiektów istniejących od dawna, które przez wiele lat nie wzbudzały wątpliwości organów, jak i osób trzecich, zasadne jest wprowadzenie szczególnego, uproszczonego procesu legalizacji. W skardze kasacyjnej, Z.M. i D.M., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie: - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji trafnie ustaliły w postępowaniu dowodowym okoliczność, że budowa budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 36,12 m x 6,5 m zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w [...], gmina [...] zakończyła się w 1994 r., poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do przeprowadzenia dowodu ze zdjęć lotniczych z 1983 r. i 1997 r., a nie przyjęcie przez Sąd ustaleń, że już w 1994 r. istniał budynek gospodarczy, w wyniku czego błędnie ustalono, że do zakończenia budowy doszło w reżimie przepisów nowych, tj. po 1 stycznia 1995 r., a co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do odmowy rozbiórki budynku, a także na treść wyroku Sądu pierwszej instancji, poprzez uchylenie decyzji obu instancji; - art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydanie orzeczenia z całkowitym pominięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229), zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że budowa rozpoczęta była i kontynuowana w 1994 r., tj. przed wejściem w życie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy budowa została zakończona przed 1995 r. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, które są wyznaczone wskazanymi przez skarżącego kasacyjnie podstawami określającymi zarzucane orzeczeniu naruszenie prawa oraz zakres tego naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, badając wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca bowiem żadna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i żaden z zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania nie zdołał podważyć zaskarżonego wyroku i to pomimo częściowo błędnego jego uzasadnienia. Zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Nie są usprawiedliwione zarzuty kasacyjne oparte na podstawie naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu a quo, że prawidłowe ustalenie daty zakończenia budowy samowoli budowlanej ma kluczowe znaczenie dla postępowania. W aktualnym stanie prawnym ustalenie, że doszło do budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę pozwala bowiem przyjąć, że mamy do czynienia z klasyczną samowolą budowlaną, co wymaga wdrożenia trybu postępowania z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z Dz.U. 2023 r., poz. 682), zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r. Natomiast stwierdzenie, że samowola budowlana zaistniała przed 1 stycznia 1995 r. wymaga zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których m.in. budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. W tym wypadku stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zasadniczo w tego rodzaju sprawach istotne jest zatem ustalenie, czy samowola została popełniona "przed" czy "po" 1 stycznia 1995 r. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa, podejmując - także z urzędu - wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z obowiązkiem tym koresponduje treść art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązkiem organu jest więc zebranie oraz następnie rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przy czym przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Mając to na uwadze należy stwierdzić, że Sąd a quo trafnie zakwestionował zgodność z prawem postępowania wyjaśniające przeprowadzonego w sprawie. Istotna część ustaleń faktycznych, a odnosząca się w realiach sprawy do okresu, w którym została zrealizowana budowa spornego budynku gospodarczego, została bowiem oparta w istocie na ustaleniach Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim zawartych w uzasadnieniu postanowienia z 21 września 2021 r. rozstrzygającego sprawę z wniosku Z.M. o stwierdzenie zasiedzenia części działek nr [...] i [...] (sygn. akt I Ns 229/20). W przywołanej sprawie Sąd Rejonowy przyjął, że budowa budynku gospodarczego i stodoły stanowiącej przedmiot odrębnego postępowania "rozpoczęła się w 1992 roku, a zakończyła około 1995 roku". Ustalenie takie zostało następnie powielone w decyzjach organów, które uznały je za własne i wystarczające dla rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że tego rodzaju metodyka realizacji prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wynik takich ustaleń nie pozwala jednoznacznie określić daty zakończenia budowy obiektu, od której zależy wybór właściwych przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Stwierdzenie, że "zakończenie budowy nastąpiło około 1995 r." nie pozwala bowiem przesądzić, jakie przepisy materialne powinny być w sprawie stosowane. Słusznie przy tym Sąd Wojewódzki podkreślił różnice pomiędzy postępowaniem cywilnym w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia a postępowaniem w sprawie legalności robót budowlanych, które to odmienności nie pozwalają na proste powielanie ustaleń poczynionych w postępowaniu cywilnym przez organ prowadzący postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie, ustalenie przez Sąd Rejonowy daty budowy obiektu nie determinuje wyboru stosowanego przez sąd cywilnego prawa materialnego, w przeciwieństwie do postępowania administracyjnego, które służy stosowaniu określonych przepisów administracyjnego prawa materialnego, zależnie od ustalenia tej istotnej okoliczności. Biorąc pod rozwagę to co powiedziano wyżej oraz uwzględniając dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki odmienności w samym postępowaniu dowodowym pomiędzy postępowaniem cywilnym opartym na zasadzie kontradyktoryjności a postępowaniem wyjaśniającym opartym na zasadzie prawdy obiektywnej, należy zauważyć, że wynik ustaleń poczynionych przez Sąd Rejonowy w Janowie Lubelskim, o ile może mieć charakter pomocniczy przy badaniu daty realizacji spornego budynku gospodarczego, nie może zastępować starań i troski organów o samodzielne, zgodne z zasadami postępowania wyjaśniającego ustalenie daty powstania samowoli budowlanej. W przedmiotowej sprawie organy nadzorcze poprzestając jedynie na ustaleniach sądu powszechnego nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby ustalić niewątpliwy stan faktyczny sprawy. Organy nadzorcze nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w sposób czyniący zadość wymaganiom przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w szczególności nie dokonały wzajemnej konfrontacji wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie. Nie sięgnęły także po inne środki dowodowe, które mogłyby rozwiązać pojawiające się ewentualnie wątpliwości. W tym znaczeniu postępowanie organów dotknięte uchybieniami procesowymi nie mogło dostarczyć materiału dowodowego stanowiącego podstawę do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił w tym kontekście uwagę na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty zgromadzone w aktach sprawy o sygn. akt I Ns 229/20, w tym o umowę darowizny zawartą 6 czerwca 1995 r. w formie aktu notarialnego, Repertorium A nr 3350/95, i skonfrontowanie jej treści ze znajdującymi się już w aktach sprawy zdjęciami lotniczymi z 2 sierpnia 1983 r. i 30 czerwca 1997 r. Stwierdzone naruszenia zakwalifikować należało jako naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. musiało skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Sąd Wojewódzki prawidłowo dostrzegając potrzebę uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przyjął jednocześnie zbyt daleko idący wniosek, że w sprawie mają zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. Okoliczność ta może być przedmiotem oceny dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, na podstawie którego zostanie jednoznacznie ustalone, kiedy doszło do zakończenia budowy budynku gospodarczego, tj. przed czy po 1 stycznia 1995 r. Przesądzanie tej kwestii na obecnym etapie jawi się zatem jako przedwczesne. Nieprawidłowe stanowisko Sądu a quo w przedstawionym wyżej zakresie nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku ze względu na to, że wynik przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Niezasadny okazał się sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., polegającej na stwierdzeniu, że budowa budynku gospodarczego była kontynuowana po 1994 r. Zgodnie z treścią tego przepisu, właściwy terenowy organ administracji państwowej wstrzyma roboty budowlane, gdy są one wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia rozbiórki. Mając na uwadze sposób skonstruowania zarzutu skargi kasacyjnej należy przyjąć, że w istocie skarżący kasacyjnie zarzucają Sądowi pierwszej instancji zastosowanie ww. przepisu. Wymaga zatem wyjaśnienia, że stosowanie przepisów dotychczasowych, tj. Prawa budowlanego z 1974 r., o których mowa w zdaniu drugim art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zdeterminowane jest zakresem regulacji art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., co oznacza, że do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. odnosić można tylko tę regulację normatywną zawartą w Prawie budowlanym z 1974 r., która odpowiada ściśle zakresowi normowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Są to art. 37, art. 38, art. 39, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zastosowania wskazany przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Przy tym wskazany przepis odnosi się do okoliczności zrealizowania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia. Skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie nie kwestionowali zaś, że budynek gospodarczy został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Ze wskazanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.