II OSK 1930/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 148/24 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na postanowienie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2023 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej Minister) z [...] listopada 2023 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, wyrokiem z 10 kwietnia 2024 r. o sygn. VII SA/Wa 148/24, oddalił skargę. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 132 ze zm.; dalej "u.p.e.a."), organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jak podano, niewątpliwie w czasie wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia obowiązek istniał i był wykonalny. Zgromadzona zaś dokumentacja świadczy o niewykonaniu nałożonego obowiązku, co też przyznano w złożonej skardze. Z tych względów, zasadnym było zastosowanie art. 119 u.p.e.a. celem przymuszenia do wykonania, nałożonego decyzją z 9 lipca 2021 r., obowiązku przez skarżącą. Zwracając uwagę na podjęte przez skarżącą działania, mające na celu wykonanie ciążącego na niej zobowiązania, wskazano, że odnotowana w tym zakresie aktywność skarżącej nie zwalnia jej całkowicie z obowiązku wykonania robót budowlanych i prac konserwatorskich przy danym obiekcie, nakazanych wspomnianą decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2021 r. (dalej decyzja [...]WKZ). Minister, ważąc racje skarżącej, dał temu ostatecznie wyraz w zaskarżonym postanowieniu poprzez zmniejszenie wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia z 50.000 złotych na 10.000 złotych. Zdaniem Sądu I instancji nie można uznać, że skarżąca podjęła wszelkie czynności zmierzające do wykonania zobowiązania i nie uchyla się od jego wykonania (warunek zastosowania środków egzekucyjnych określony w art. 6 § 1 u.p.e.a.). Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła skarżąca Gmina, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie następujących przepisów, a mianowicie: - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 6 § 1 i art. 119 § 1 u.p.e.a., polegające na nieprawidłowej wykładni tych przepisów i błędnym przyjęciu, że uzasadnione i konieczne jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia spełnienia obowiązku także w przypadku, gdy strona podjęła i podejmuje czynności zmierzające do jego wykonania, co w efekcie w przedmiotowej sprawie doprowadziło do oddalenia przez Sąd l instancji skargi na postanowienie Ministra - art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a., polegające na nieprawidłowym zastosowaniu tego przepisu, w sytuacji gdy brak jest podstaw do nakładania grzywny w celu przymuszenia spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności z uwagi na wydanie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu [...] czerwca 2024 r. zaleceń konserwatorskich określających m.in. sposób zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich reliktów (dalej zalecenia), które zdezaktualizowały zakres i sposób wykonania robót i pracy określonych w decyzji [...]WKZ. Wobec tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wniesiono też o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonego postanowienia. Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: 1. pisma [...]WKZ z [...] czerwca 2024 r. (zalecenia), 2. wniosków o wszczęcie postępowania o wartości nie przekraczającej 130.000,00 złotych netto. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację sformułowaną na rzecz postawionych w niej zarzutów. Podkreślono, że zalecenia określają nie tylko wykonanie doraźnych czynności dotyczących zabytku, ale określają także, jakie czynności powinny być wykonane w tzw. "fazie przejściowej" oraz jakie w tzw. "fazie docelowej". Z uwagi na ich treść, faktyczne wykonanie prac opisanych w decyzji [...]WKZ jest bezcelowe i nieaktualne. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 16 kwietnia 2025 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem I instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez powołany Sąd przedstawiono w uzasadnieniu wyroku objętego niniejszą skargą kasacyjną. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz postawionych zarzutów, zakwestionowano w niej dokonaną przez Sąd I instancji ocenę wystąpienia przesłanki nałożenia grzywny w celu przymuszenia – uchylania się przez zobowiązaną skarżącą kasacyjnie od wykonania obowiązku określonego decyzją [...]WKZ, zwracając uwagę, że treść wydanych wobec niej zaleceń czyni wykonanie prac opisanych w tej decyzji bezcelowym i nieaktualnym. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepisy u.p.e.a. nie zawierają definicji pojęcia "uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku", jednakże na podstawie całokształtu przepisów regulujących instytucje administracyjnego postępowania egzekucyjnego można uznać, że organ przystępuje do czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku ciążącego na zobowiązanym w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. Przy czym za spełnienie obowiązku należy uznać jego wykonanie w całości, nie zaś częściowe jego wykonanie i podjęcie starań w celu realizacji tego obowiązku w przyszłości. Wykonalność aktu administracyjnego obejmuje bowiem wszystkie obowiązki określone przez właściwy organ administracyjny (tak: wyroki NSA o sygn.: I OSK 1820/08, I OSK 1988/17, II OSK 564/23, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Przesłanka uchylania się od wykonania obowiązku musi podlegać ocenie w każdej, konkretnej sprawie, uwzględniając jej okoliczności prawne i faktyczne. Należy w tym miejscu podkreślić, że postępowanie egzekucyjne ma charakter wykonawczy względem uprzednio powstałego obowiązku. Jego celem jest doprowadzenie do realizacji obowiązku, a nie samo w sobie wyrządzenie dolegliwości zobowiązanemu. Z racji na stricte wykonawczy charakter tego postępowania, spodziewanego rezultatu nie mogły odnieść przywoływane w skardze kasacyjnej okoliczności łączące się z trudnościami w realizacji obowiązku. Dopóki w obrocie prawnym istnieje skonkretyzowany obowiązek, który nie jest wykonywany w sposób dobrowolny przez podmiot zobowiązany, dopóty prowadzenie postępowania egzekucyjnego z mocy art. 6 § 1 u.p.e.a. jest obowiązkowe (podobnie w wyroku NSA o sygn. II OSK 3198/19, dostępny w CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanka uchylania się od wykonania obowiązku została w tej sprawie spełniona. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie podjęła wszelkich czynności zmierzających do wykonania zobowiązania, przez co uchylała się od jego wykonania. Jak wynika z poczynionych ustaleń, wprawdzie podjęto starania w celu realizacji obowiązku określonego decyzją [...]WKZ, niemniej finalnie działania w danym zakresie okazały się być niewystarczające i ostatecznie nie doprowadziły do wykonania obowiązku przewidzianego wspomnianą decyzją. Czas jaki upłynął od nałożenia egzekwowanego obowiązku (ponad 2 lata) nie pozostawia wątpliwości, że stan uchylania się od jego wykonania jest jednoznaczny. Znaczny upływ czasu biegnący od nałożenia obowiązków – decyzją [...]WKZ – bezskuteczną czyni argumentację skarżącej kasacyjnie dotyczącą procedury wyłonienia wykonawcy, w ramach której nie doszło do oczekiwanego wyboru. Z powyżej wskazanych powodów zarzut naruszenia art. 6 § 1 u.p.e.a. i skorelowanego z nim art. 119 § 1 u.p.e.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, za niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w postępowaniu w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia chybiona jest argumentacja kwestionująca zasadność nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej – podjętej w ramach innego postępowania. Przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. zobowiązuje organ do zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która obejmuje ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i czy zostało doręczone upomnienie. W kwestii dopuszczalności egzekucji badaniu podlega dopuszczalność wszczęcia egzekucji (okoliczności, które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji) oraz dopuszczalność jej prowadzenia (okoliczności, których istnienie jest warunkiem prowadzenia egzekucji lub wystąpienie których uniemożliwia prowadzenie egzekucji). W postępowaniu egzekucyjnym nie dokonuje się natomiast merytorycznej oceny decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, w tym wypadku decyzji [...]WKZ. W myśl art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, tylko w takim zakresie o jakim wyżej była mowa. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Również i sąd administracyjny w ramach kontroli legalności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie może dokonywać badania i oceny prawidłowości obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne prowadzone jest przeciwko skarżącej kasacyjnie, którą w tytule wykonawczym określono jako zobowiązaną, w oparciu o decyzję [...]WKZ, do wykonania robót budowlanych i prac konserwatorskich przy reliktach danego obiektu zabytkowego. Prawidłowo zatem Sąd I instancji podkreślił w zaskarżonym wyroku, że zasadność wydania decyzji, będącej podstawą postępowania egzekucyjnego, nie może być podważana, gdyż do tego przewidziany był odrębny tryb. W konsekwencji argument skarżącej kasacyjnie, że – wobec wydanych w czerwcu 2024 r. zaleceń – prowadzenie prac określonych decyzją [...]WKZ jest bezcelowe i nieaktualne, uznać należy za irrelewantny z punktu widzenia kontroli legalności postanowienia, wobec którego trafne stanowisko zajął Sąd I instancji, oddalając skargę. Niejako ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dowody z dokumentów wytworzonych po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, nie mogą mieć zasadniczo wpływu na ocenę prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych oraz zastosowania przepisów prawa materialnego, poza wyjątkowymi sytuacjami przewidzianymi w przepisach regulujących wznowienie postępowania. Zauważyć należy, że zalecenia konserwatorskie pochodzą z czerwca 2024 r., objęte zaś skargą postanowienie Ministra wydano w listopadzie 2023 r. Zestawiając te daty, oczywistym jest, że zalecenia nie mogły być podstawą dokonywanych ustaleń faktycznych ani też wpływać na zastosowanie przepisów prawa materialnego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z uwagi na niezasadności postawionych zarzutów naruszenia prawa, skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.