II OSK 1943/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Broda (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś - Skobel po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 867/22 w sprawie ze skargi A. S. i M. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2022 r. nr WOP.7721.111.2016.EL w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od A. S. i M. S. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 867/22, w wyniku rozpoznania skargi A. S. i M. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej: PWINB) z dnia 4 sierpnia 2022 r. nr w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej: PINB) pismem z dnia 8 września 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy usytuowanej na terenie działki nr [...] w miejscowości Z. (w), gm. Z. W dniu 14 października 2015 r. organ I instancji przeprowadził planowane oględziny podczas których ustalił, że na terenie działki usytuowany jest obiekt rekreacji indywidualnej, posadowiony na słupach stalowych zakotwionych w żelbetowych stopach fundamentowych, parterowy o konstrukcji drewnianej o powierzchni zabudowy wynoszącej 38,36m2 wraz z tarasem o powierzchni zabudowy wynoszącej 26,84m2, obiekt stanowi własność A. i M.S., do obiektu nie doprowadzono żadnych przyłączy, a według oświadczenia M. S. obiekt został posadowiony w latach 1970-1972 bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2016 r. nr PINB/70035/139K/2015/16/MR, PINB nakazał właścicielom rozbiórkę samowolnie posadowionego w latach 1970-1972 na terenie działki nr [...] (ozn. literą K) w miejscowości Z. (w), gm. Z., obiektu rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej i powierzchni zabudowy wynoszącej 38,36m2 wraz z tarasem o powierzchni zabudowy 26,84m2. W wyniku wniesionego odwołania PWINB decyzją z 4 sierpnia 2022 r. nr WOP.7721.111.2016.EL uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał A. i M. S. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), dalej: p.b. z 1974 r. rozbiórkę samowolnie posadowionego w latach 1970-1972 budynku rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej i powierzchni zabudowy wynoszącej 38,36m2 wraz z tarasem o powierzchni zabudowy 26,84m2 na terenie działki nr [...] (na części oznaczonej literą K na załączniku graficznym do niniejszej decyzji) w Z. (w) gm. Z. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że na terenie działki nr [...] w Z. pobudowano kilka obiektów budowlanych pełniących funkcję rekreacji indywidualnej. W/w działka stanowi obecnie współwłasność 26 osób. W zawartych aktach notarialnych został określony sposób jej użytkowania z podziałem na części oznaczone literowo od A - U. Niniejsze postępowanie dotyczy obiektu rekreacji indywidualnej wybudowanego w latach 1970-1972 zlokalizowanego na części działki nr [...] w Z. oznaczonej jako K. W ocenie PWINB posadowienie przedmiotowego obiektu na słupach stalowych zakotwionych w żelbetowych stopach fundamentowych powoduje, że pełnią one rolę fundamentu punktowego, który przenosi ciężar obiektu na grunt. Dokumentacja zdjęciowa z oględzin pokazuje, że teren ten jest pochylony. Gabaryty przedmiotowego obiektu rekreacji indywidualnej posadowionego na słupach stalowych zakotwionych w żelbetowych stopach fundamentowych i fakt jego istnienia od lat 70-tych XX w. wskazują, że obiekt ten jest trwale związany z gruntem, czyli jest budynkiem rekreacji indywidualnej. Organ II instancji zauważył, że w Urzędzie Gminy Z. i w Starostwie Powiatowym w K. brak jest informacji na temat wydanego w latach 70-tych XX w. pozwolenia na budowę ww. budynku. Z kolei zgodnie z obowiązującym w dacie budowy art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r. inwestor przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego musiał uzyskać pozwolenie na budowę. Jedyne obiekty budowlane, których budowa nie wymagała w latach 70-tych uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, zostały wskazane w ww. rozporządzeniu z 27 lipca 1961 r., jednakże wyłączenia te nie odnoszą się do obiektów budowlanych pełniących funkcję letniskową (rekreacji indywidualnej). Zatem w świetle przepisów obowiązujących w okresie budowy, tzn. przepisów Prawa budowlanego z 1961 r. oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, na budowę obiektu o funkcji letniskowej inwestor musiał uzyskać stosowne pozwolenie na budowę, którego nie posiadał. Następnie PWINB wskazał na treść art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., zgodnie z którym przepisu art. 48 p.b. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy art. 37 bądź art. 40 p.b. z 1974 r. Po przytoczeniu treści przepisów art. 37 ust. 1 i 2 p.b. z 1974 r. PWINB podniósł, że przesłanką zobowiązującą organ do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest wybudowanie go niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz znajdowanie się tego obiektu w miejscu, które zgodnie z m.p.z.p. nie jest przeznaczone pod zabudowę albo jest przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę. Badając sprawę w oparciu o przepisy art. 37 p.b. z 1974 r. organ w pierwszej kolejności ocenia przesłankę wynikającą z ust. 1 pkt 1, czyli zgodność wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym. Natomiast stwierdzenie, że ta przesłanka nie zachodzi uprawnia do analizy w oparciu o pozostałe przepisy, czyli art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 p.b. z 1974 r. Organ uznał, że w sprawie została spełniona pierwsza przesłanka z art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r., co oznacza budowę bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, której zaistnienie warunkowałoby wszczęcie procedury w trybie ww. artykułu, ponieważ ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a zatem z naruszeniem art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r. Oceniając natomiast wystąpienie w sprawie drugiej przesłanki organ odwoławczy wskazał, że z obowiązującego obecnie m.p.z.p., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Z. Nr [...] z dnia [...], wynika, że działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZL - zieleń i zalesienia, ponadto znajduje się w strefie lasów wodochronnych oraz w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu i terenie przewidzianym do przekształceń. Z treści planu wynika, że na terenach ZL ustala się zakaz zabudowy, zaś istniejąca zabudowa na terenie lasów oznaczonych na rysunku jako tereny do przekształceń podlega likwidacji do 10 lat od wejścia w życie uchwały, z wyłączeniem budynków posiadających pozwolenie na budowę lub posiadających inny dokument prawny dopuszczający zabudowę. PWINB uznał tym samym, że wybudowany budynek rekreacji indywidualnej narusza ustalenia obowiązującego m.p.z.p. Skargę na decyzję PWINB wnieśli A. S. i M. S. zarzucając jej wydanie z naruszeniem ustawy Prawo budowlane z 1961 r. oraz bez jakiegokolwiek uzasadnienia dotyczącego z jednej strony uchylenia decyzji PINB w całości, a z drugiej strony przyjmując wszystkie ustalenia PINB poczynione na podstawie oględzin nieruchomości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Sąd zgodził się z ustaleniami PWINB, że w przedmiotowej sprawie orzekając na podstawie przepisów p.b. z 1974 r. z uwagi na niezgodność zabudowy z przepisami planu miejscowego obowiązującego obecnie, jak i w chwili wybudowania budynku, organ zobligowany był do orzeczenia rozbiórki budynku, to kwestią sporną jest charakter samowolnie wybudowanego obiektu. O ile organ pierwszej instancji uznał, że sporny obiekt jest "obiektem rekreacji indywidualnej", o tyle organ odwoławczy stanął na stanowisku, że jest to "budynek rekreacji indywidualnej". W tym zakresie PWINB wskazał, że jak wynika z protokołu oględzin z dnia 14 października 2015 r. przedmiotowy obiekt rekreacji indywidualnej, posadowiony jest na słupach stalowych zakotwionych w żelbetowych stopach fundamentowych. Organ odwoławczy zwrócił w tym zakresie uwagę na dokumentację zdjęciową z oględzin, z której wynika, że teren ten jest pochylony, a zatem obiekt musi być posadowiony w sposób na tyle trwały, że zapewnia konstrukcji drewnianej stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby ją przenieść lub zniszczyć, czy uniemożliwić zsunięcie w dół. W ocenie PWINB gabaryty przedmiotowego obiektu i fakt jego istnienia od lat 70-tych XX w. wskazują, że obiekt ten jest trwale związany z gruntem, czyli jest budynkiem rekreacji indywidualnej. Obecny w trakcie tych oględzin skarżący nie zakwestionował ustaleń organu. Także znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja zdjęciowa potwierdza ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie. Sąd zwrócił jednak uwagę, że postępowanie przed organem odwoławczym toczyło się od 5 maja 2016 r. do 4 sierpnia 2022 r., a zatem ponad 6 lat. Organ odwoławczy nie poinformował strony o zmianie przepisów p.b. z 1994 r., która to zmiana miała istotny wpływ na ich prawa. Zgodnie z art. 49f ust. 1 pkt 1 p.b. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Zgodnie natomiast z art. 49f ust. 2, w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Innymi słowy, samowolnie wybudowane obiekty przed 1995 r. są przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego z urzędu, a przy założeniu bierności właściciela lub zarządcy, powinno być wobec nich wszczęte postępowanie z art. 37 i 40 p.b. z 1974 r. (w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r.). Natomiast w razie złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o procedurę uproszczoną, rozpatrywana będzie ona w granicach nowej sprawy i będzie miała pierwszeństwo. W sytuacji zatem, gdy strona w toku postępowania prowadzonego na skutek niniejszego wyroku wystąpi do organu z takim żądaniem organ będzie zobowiązany do prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Skargę kasacyjną wniósł PWINB zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: błędną wykładnię art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), dalej: "ustawa nowelizująca" w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że pomimo wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, o której mowa w przywołanym przepisie, przed dniem wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji, nadal istnieje możliwość przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualni uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., dlatego rozpoznanie sprawy zostanie ograniczone do zarzutów skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie organ zarzut skargi kasacyjnej opiera na przekonaniu, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f p.b. w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą także wówczas, gdy przed dniem wejście w życie przepisów ustawy nowelizującej tj. 19 września 2020 r. w stosunku do obiektu budowlanego wydano decyzję o nakazie rozbiórki, ale nakaz ten nie stał się ostateczny. Odnosząc się do powyższej tezy wskazać należy, że treść art. 32 ustawy nowelizującej stanowi, że "nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki". Przepis ten nie różnicuje zatem zawartego w nim skutku od tego, czy wydany nakaz rozbiórki stał się ostateczny w administracyjnym toku instancji; liczy się bowiem sam fakt jego wydania przed 19 września 2020 r. Ustawodawca nie zawarł tym samym w dyspozycji tego przepisu ograniczenia do spraw zakończonych ostateczną decyzją (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1090/22, LEX nr 3838833). Już tylko to prowadzi do wniosku, że nietrafna jest argumentacja Sądu I instancji, że organ powinien był pouczyć w niniejszej sprawie stronę, o możliwości złożenia wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Niewątpliwie art. 32 ustawy nowelizującej wprowadza wyjątek od ogólnej normy intertemporalnej zawartej w art. 25 tej ustawy i tym samy stanowi lex specialis w stosunku do tej normy i jako taki nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. Zgodnie bowiem z podstawowymi dyrektywami wykładni, niedopuszczalna jest zarówno rozszerzająca wykładnia wyjątków (exceptiones non sunt extendae), jak i wykładnia rozszerzająca przepisów prawnych, które stanowią lex specialis (patrz. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 193). Stąd skoro art. 32 ustawy nowelizującej wyklucza wszczęcie uproszczonego postępowania legalizującego w stosunku do obiektu budowlanego w stosunku do którego przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej wydano nakaz rozbiórki, to wydanie takiej decyzji przez organ I instancji przed wskazaną w przepisie datą wyklucza możliwość prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego o którym mowa w art. 49f p.b. Trafność tego stanowiska uzasadnia także art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Przepis ten również nie wprowadza rozgraniczenia na decyzje rozstrzygające sprawę ostateczne i nieostateczne. Stąd też należy przyjąć, że gdyby ustawodawca chciał ograniczyć wynikający z treści art. 32 zakaz stosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego, wyłącznie do spraw, które zakończono decyzją ostateczną, to jako racjonalny ustawodawca zamieściłby stosowne ograniczenie w treści omawianego przepisu, czego jednak w tym przypadku nie uczynił. W związku z powyższym i z uwagi na okoliczność, że decyzja o nakazie rozbiórki została wydana przez PINB w Kartuzach w dniu 14 kwietnia 2016 r., czyli przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (19 września 2020 r.), to stosownie do brzmienia art. 32 ustawy nowelizującej w realiach niniejszej sprawy nie można było wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Prawidłowo natomiast Sąd I instancji przyjął, że w sprawie zastosowanie miał art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. z którego wynika, że przesłanką zobowiązującą organ do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, jest wybudowanie go niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz lokalizacja w miejscu, które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczone pod zabudowę albo jest przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę. Trafne są w tym zakresie ustalenia organów nadzoru budowlanego zaakceptowane przez Sąd I instancji, że na budowę spornego budynku rekreacji indywidualnej wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Nadto, teren na którym zlokalizowany jest sporny budynek objęty jest obecnie zakazem zabudowy, a wcześniejsze akty planistyczne nie dopuszczały tego typu zabudowy na tym terenie, co jak słusznie skonstatował Sąd I instancji, uzasadniało wydanie nakazu jego rozbiórki. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna skutecznie podważyła rozumowanie Sądu I instancji w aspekcie stwierdzenia naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a.