II OSK 1955/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 239/23 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 listopada 2022 r. nr 1053/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 kwietnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 239/23, oddalił skargę M. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 17 listopada 2022 r., nr 1053/OPON/2022, utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z 10 czerwca 2022 r., nr 508/2022, zatwierdzającą projekt rozbiórki i udzielającą X S.A. z siedzibą w G. pozwolenia na rozbiórkę odcinka sieci elektroenergetycznej napowietrznej SN 15 kV na działkach nr [...],[...],[...] i [...], położonych w B., obręb [...], w gminie S., w powiecie płockim, o parametrach technicznych określonych w zatwierdzonym ww. projekcie, według stanu z dnia wydania decyzji i stanowiących jej integralną część. Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, a za nimi Sąd pierwszej instancji przyjęły, że inwestycja objęta wnioskiem jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej M. C., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: - art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności z uwagi na okoliczności przywołane w uzasadnieniu niniejszej decyzji; - art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek stojących za wydaniem decyzji; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; - art. 30b ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, poprzez brak spełnienia wskazanych tam przesłanek rozbiórki. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pismem z 7 sierpnia 2023 r. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania oraz istnienie przesłanek odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. oraz podstawy nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodziły i w konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wskazać na podstawowe wymogi prawa związane z zarzutami skargi kasacyjnej. Jak wynika z przywołanego wyżej art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazana regulacja pozwala na sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących wszelkich naruszeń prawa przez sąd pierwszej instancji i wyznaczenie w ten sposób przez stronę skarżącą szerokich granic skargi kasacyjnej, niemniej jednak granice te muszą zostać wyznaczone przez skarżącego kasacyjnie precyzyjnie i przejrzyście w treści skargi kasacyjnej. Koresponduje z tym obowiązek uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), którego prawidłowa realizacja ma również na celu przeciwdziałanie wątpliwościom interpretacyjnych co do przedmiotu i istoty zarzutów, a w konsekwencji granic zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej, albowiem jest władny badać jedynie takie naruszenia przepisów (norm) przez sąd pierwszej instancji, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ograniczenie się do wskazania przepisów najczęściej jest niewystarczające i niezbędne jest precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało w realiach sprawy uchybienie prawu, czy to poprzez niewłaściwe zastosowanie lub błędną interpretację w odniesieniu do prawa materialnego bądź naruszenie prawa procesowego. Przy czym w tym ostatnim wypadku takie wyjaśnienie musi być połączone z wykazaniem kwalifikowanego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z powołanym już art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formując zarzut naruszenia prawa procesowego w skardze kasacyjnej należy wskazać argumentację za twierdzeniem, że pomiędzy kierunkiem lub treścią zapadłego orzeczenia a wskazanym uchybieniem istnieje kwalifikowany związek tego rodzaju, że gdyby nie doszło do uchybienia to mogłoby zostać wydane inne rozstrzygniecie. Odnosząc się ogólnie, w świetle poczynionych powyżej uwag, do wszystkich sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że żaden z nich nie został sformułowany w sposób odpowiadający wymaganiom. Jak wynika z lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzuty w niej sformułowane stanowią w istocie powtórzenie zarzutów skargi, czyli ze swej istoty dotyczą uchybień organów administracyjnych, a nie sądu administracyjnego, który dokonywał sądowej kontroli legalności ich działania. Sposób sformułowania uzasadnienia zarzutów również nie pozwala na jednoznaczne odtworzenie zakresu i konkretnego odniesienia w realiach sprawy do poszczególnych zarzutów. Jest to o tyle istotne, że nawet przy zastosowaniu powołanej w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, reguły opartej na zasadzie falsa demonstratio non nocet, to jednak sąd nie może kształtować lub korygować granic rozpoznania sprawy w stosunku do tych wyznaczonych przez skarżącego kasacyjnie tekstem samej skargi kasacyjnej, w szczególności poprzez uzupełnianie hipotezami lub założeniami co do jego intencji. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyręczanie autora skargi kasacyjnej w tym zakresie i formułowanie za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu. Podsumowując, Sąd ten musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., II OSK 134/24). Mając powyższe na uwadze, zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. odwołujące się do bliżej nieokreślonych przez skarżącego kasacyjnie braków w zakresie ustaleń faktycznych i uchybień dotyczących istotnych okoliczności sprawy, nie mogły zakwestionować zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Co zaznaczono już wyżej, rozpoznający skargi wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów procedury administracyjnej, ale ocenia w ich perspektywie bieg postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie, w tym w zakresie postępowania wyjaśniającego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie tyle dokonuje własnych ustaleń niezbędnych do wydania aktu stosowania prawa, co ocenia, czy organy zgodnie z właściwymi przepisami postępowania zebrały materiał sprawy i ustaliły stan faktyczny, opierając się w swojej ocenie na ustaleniach dokonanych na przedstawionych mu aktach sprawy. Postawione w sposób ogólnikowy i generalizujący zarzuty dotyczące naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, niepoparte przy tym wyjaśnieniem lub chociaż szkicem wyjaśnienia, w czym wyrażają się braki lub uchybienia w działaniach organu, nie mogły stanowić usprawiedliwionych i skutecznych podstaw kasacyjnych, w szczególności w sytuacji zaniechania próby wyjaśnienia, w jaki sposób te uchybienia przepisom postępowania mogłyby wpłynąć na treść orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził tym samym w zaskarżonym wyroku uchybień przepisom postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy w stopniu niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśnił okoliczności faktyczne i prawne istotne dla wydania rozstrzygnięcia, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji zaakceptował w tym zakresie działania organów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi. Nie mógł być skutecznym także zarzut naruszenia prawa materialnego powołujący się na naruszenie art. 30b Prawa budowlanego. W wypadku tego zarzutu należy dodatkowo podkreślić, że przywołany przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych, a niewskazanie, której dotyczy zarzut, stawia pod znakiem zapytania możliwość skutecznej merytorycznej oceny jego zasadności, w świetle konieczności poruszania się w granicach skargi kasacyjnej. Mając jednak na uwadze wyrażoną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tezę, że w realiach sprawy pozwolenie na rozbiórkę wymagało uprzedniej zgody skarżącego kasacyjnie M. C., jako właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz wszystkich jej części składowych, istotę zarzutu sprowadzić można do kwestii konieczności uzyskania przed pozyskaniem pozwolenia na rozbiórkę odcinka sieci elektroenergetycznej zgody właściciela nieruchomości, przez którą przebiega planowany do rozbiórki obiekt liniowy. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej w istocie może być odczytany jako odnoszący się do naruszenia art. 30b ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię. Zgodnie z art. 30b ust. 3 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć: 1) zgodę właściciela obiektu budowlanego lub jej kopię; 2) szkic usytuowania obiektu budowlanego; 3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych; 4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia; 5) pozwolenia, uzgodnienia, opinie i inne dokumenty, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień, opinii i innych dokumentów - nie dotyczy to uzgodnień i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; 6) projekt rozbiórki lub jego kopię - w zależności od potrzeb. Jak wynika z literalnej treści przywołanego przepisu, uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę nie jest uzależnione od dołączenia do wniosku oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani dołączenia zgody właściciela nieruchomości, na terenie której obiekt przeznaczony do rozbiórki jest posadowiony. Ustawodawca nie przewidział obowiązku dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego przedłożenie jest wymagane w przypadku ubiegania się o pozwolenie na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego), a zgoda niezbędna do wniosku o pozwolenie rozbiórkowe, to nie zgoda właściciela nieruchomości, na której postanowiony jest obiekt, ale zgoda właściciela obiektu. W realiach sprawy, przedmiotem postępowania jest rozbiórka sieci energoelektrycznej SN 15 KV, czyli sieci dystrybucyjnej, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego. W takim wypadku, jak trafnie zauważył to w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi, że urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. W doktrynie i orzecznictwie ugruntował się pogląd, że w świetle tego przepisu urządzenia wchodzące w skład przedsiębiorstwa nie należą do części składowych nieruchomości, ale są one rzeczami ruchomymi stanowiącymi przedmiot odrębnej od nieruchomości własności. W ten sposób własność nieruchomości rozciągająca się na jej części składowe, do których nie należy przedmiotowa sieć dystrybucyjna elektroenergetyczna SN 15 kV, nie może być utożsamiana z własnością obiektu, którego rozbiórka dotyczy. W tym przypadku bowiem ze statusu właściciela nieruchomości nie wynika status właściciela obiektu. Wobec zatem nieskutecznego zakwestionowania przez skarżącego kasacyjne ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji co do własności sieci dystrybucyjnej przysługującej, stosownie do wyników postępowania wyjaśniającego w sprawie, operatorowi systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego X S.A., nie doszło do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 30b ust. 3 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji rozbiórkowej bez zgody właściciela nieruchomości. Z akt administracyjnych wynika, że X S.A. z siedzibą w G. dołączyła do wniosku zgodę na rozbiórkę odcinka sieci elektroenergetycznej napowietrznej SN 15 kV na działkach nr [...],[...],[...] i [...], położonych w B., obręb [...], w gminie S., w powiecie p.. Wymóg z art. 30b ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego został zatem, przy takich ustaleniach faktycznych, spełniony. Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok jest wynikiem prawidłowo przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji, potwierdzającej kluczową, w kontekście zarzutów kasacyjnych, okoliczność przedłożenia przez inwestora wszystkich wymaganych dokumentów, w tym zgody właściciela obiektu, niezbędnych do udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.