II OSK 1960/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 15 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku K.K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 26 sierpnia 2024 r. nr 238/MOK/PB/2024 w sprawie ze skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2026 r. sygn. akt VII SA/Wa 682/25 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 stycznia 2025 r. nr 140/OPO/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić wniosek.

Wyrokiem z 30 stycznia 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 682/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.K. (dalej: "skarżąca") na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 29 stycznia 2025 r., nr 140/OPO/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 26 sierpnia 2024 r., nr 238/MOK/PB/2024 zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę kondygnacji podziemnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele garażu podziemnego wraz z elementami zagospodarowania terenu, na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. We wniosku podkreśliła, że przedmiotem inwestycji jest rozbudowa kondygnacji podziemnej budynku pozostającego w zabudowie bliźniaczej z budynkiem skarżącej i połączonego z nim wspólną ścianą konstrukcyjną. Planowane roboty obejmują ingerencję w grunt, fundamenty oraz elementy konstrukcyjne znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku skarżącej. Charakter inwestycji powoduje zatem, że skutki wykonania decyzji mogą oddziaływać bezpośrednio na nieruchomość skarżącej, jej substancję budowlaną oraz możliwość bezpiecznego korzystania z budynku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Ma chronić by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że wstrzymanie wykonania może dotyczyć wyłącznie tych zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja do takich aktów nie należy. Jej przedmiotem jest umorzenie postępowania odwoławczego. Decyzja taka nie nakłada na nikogo żadnych obowiązków ani też nikomu nie przyznaje uprawnień. Jej skutek jest wyłącznie procesowy. Istotne jest przy tym, że w analizowanym przypadku umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło wskutek ustalenia, że odwołującej się nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W tych okolicznościach badanie przesłanek wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków jest niecelowe. Odnośnie natomiast objęcia przedmiotowym wnioskiem również decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 26 sierpnia 2024 r., nr 238/MOK/PB/2024 zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wskazać należy, że decyzja ta nie mieści się w granicach sprawy dotyczącej zaskarżonego rozstrzygnięcia o charakterze procesowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomiędzy zaskarżoną decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, a udzieleniem pozwolenia na budowę nie zachodzi tożsamość przedmiotowa (por. uchwała NSA z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22, w której wyjaśniono zwrot "w granicach tej samej sprawy"). Zwrot "w granicach tej samej sprawy" dotyczy sprawy w ujęciu materialnym. Na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Powyższe rozumienie "sprawy administracyjnej" nie umożliwia w sprawie dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 26 sierpnia 2024 r., nr 238/MOK/PB/2024, którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielono pozwolenia na budowę. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie rozstrzyga bowiem o prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. W decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze organ stwierdził jedynie, że odwołująca się nie posiada interesu prawnego w tej sprawie, zatem nie mogła wnieść odwołania od decyzji z 26 sierpnia 2024 r. Między tymi sprawami nie zachodzi zatem tożsamość przedmiotowa i właśnie ze względu na odrębność zakresu przedmiotowego nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Powyższe oznacza także, że nie jest skuteczne powołanie we wniosku o wstrzymanie wykonania skutków dotyczących wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, ponieważ ta ostatnia sprawa nie jest przedmiotem oceny w sprawie ze skargi na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.