II OSK 197/25

Dnia 11 grudnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 142/24 w sprawie ze skargi O. P. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 19 września 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 142/24, w wyniku rozpoznania skargi O. P. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1), zobowiązał Wojewodę Śląskiego do rozpoznania wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w zakresie punktów 1, 2 i 4, złożył Wojewoda Śląski. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zarzucono naruszenie: 1/ art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.; "ustawa o pomocy") w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2022 r., art. 100d ustawy o pomocy w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2023 r. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojęcie cudzoziemca w rozumieniu art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obejmuje wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi na terytorium tego państwa, a to po 24 lutego 2022 r., skutkującą przyjęciem, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy pojęcie cudzoziemca, w rozumieniu art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obejmuje wszystkich cudzoziemców w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2024 r., poz. 769 ze zm.) bez względu na datę przekroczenia granicy RP, a w konsekwencji art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 ustawy o pomocy ma zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do obywateli Ukrainy i bez względu na datę przekroczenia przez nich granicy. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: 1/ art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 – 3a i art. 61 § 3 k.p.a. oraz art. 105 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 2a i art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez przyjęcie, że: - po pierwsze, w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dacie złożenia wniosku przez cudzoziemca w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi, a termin na załatwienie sprawy z wniosku cudzoziemca o zezwolenie na pobyt czasowy nie rozpoczyna biegu od daty doręczenia żądania organowi administracji, lecz od dnia w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń, o których mowa w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, - po drugie, że organ jest zobowiązany do dokonania formalnej kontroli poprawności wniosku złożonego przez cudzoziemca w terminach wynikających z k.p.a., podczas gdy żaden z tych przepisów nie ustanawia terminu, w jakim organ ma obowiązek wezwać cudzoziemca, aby ten uzupełnił braki podania, a jedynym terminem, którym organ jest związany w ramach sprawy administracyjnej o zezwolenie na pobyt czasowy jest termin 60 dni na załatwienie sprawy zezwolenia na pobyt cudzoziemca, 2/ art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, względnie art. 35 § 1-3 i § 5 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, 3/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a ustawy o cudzoziemcach polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, pomimo że na mocy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności organu. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia wyroku w zaskarżonej części i rozpoznania sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na poczynione przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne, które w skardze kasacyjnej nie zostały zakwestionowane, mianowicie, że skarżący wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę złożył 17 lutego 2023 r., że 19 maja 2023 r. uzupełnił braki formalne tego wniosku oraz że do czasu wydania zaskarżonego wyroku sprawa nie została załatwiona. Te ustalenia Sądu pierwszej instancji należy z wykorzystaniem art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. uzupełnić o fakt, że organ administracji pismem z 19 maja 2023 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania. Wobec takich ustaleń faktycznych stwierdzić należy, że art. 100c ustawy o pomocy nie miał w sprawie zastosowania, gdyż obowiązywał do 31 grudnia 2022 r., zaś w rozpoznawanej sprawie wniosek został złożony 17 lutego 2023 r. Jeżeli zaś chodzi o art. 100d ustawy o pomocy to miał on zdaniem NSA rozpoznającego skargę kasacyjną zastosowanie w sprawie od chwili złożenia przez skarżącego wniosku do 30 czerwca 2024 r. W tym zakresie należy wskazać na przyjmowaną już w podobnych sprawach argumentację NSA, w szczególności w wyrokach z 19 maja 2025 r. sygn. akt: II OSK 2931/24, II OSK 2744/24, II OSK 2919/24, II OSK 2920/24, II OSK 2922/24, II OSK 2931/24, w których przyjęto, że istnieją podstawy, aby uznać, że art. 100d ustawy o pomocy nie może być stosowany od 1 lipca 2024 r. We wskazanych wyrokach NSA powołał się na następującą argumentację. NSA wielokrotnie przyjmował (m.in. sprawy o sygn. akt: II OSK 2601/24, II OSK 801/24, II OSK 926/24, II OSK 1590/24, II OSK 1355/24 oraz II OSK 1419/24), że brak podstaw, aby pomijać art. 100d ustawy o pomocy z uwagi na jego sprzeczność z art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE. C. z 2007 r. nr 303, str. 1 ze zm.). NSA przede wszystkim wskazywał, że z motywu piątego dyrektywy 2011/98/UE wynika, iż ustanowiona nią procedura uwzględnia zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich. Z kolei zawarte w ustawie o pomocy szczególne unormowania dotyczące terminów załatwiania spraw, w tym objętych zakresem normowania powołanej dyrektywy, zostały uchwalone z uwagi na szczególną sytuację związaną z wojną w Ukrainie, niewątpliwie zwiększającą obciążenie pracą organów administracji właściwych w sprawach cudzoziemców. NSA uznawał też wojnę w Ukrainie i jej wpływ na działanie organów administracji właściwych w sprawach cudzoziemców, jako istotny czynnik uzasadniający ograniczenia praw zagwarantowanych w art. 41 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej na podstawie art. 52 ust. 1 tego aktu oraz brak oczywistej sprzeczności powołanych przepisów z art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. NSA uznawał, że wynikające z art. 100c i art. 100d ograniczenia są proporcjonalne, przy czym istotnym czynnikiem takiej oceny był czasowy charakter ograniczeń. Jednocześnie NSA zastrzegał, że taka ocena może ulec zmianie w razie zmiany okoliczności. W ocenie NSA doszło do wskazanej wyżej zmiany okoliczności. Przede wszystkim uregulowanie zawarte w art. 100d ustawy o pomocy, przewidujące nie tylko wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw oraz zawieszenie biegu rozpoczętych terminów załatwiania spraw, ale także wykluczenie w ogólności środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności i przewlekłości organów administracji (ustępy trzeci i czwarty powołanego przepisu) na skutek kolejnego przedłużania jego obowiązywania utraciło w istocie charakter uregulowania tymczasowego. Przypomnieć należy, że art. 100c, dodany do ustawy o pomocy ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 830) 15 kwietnia 2022 r., obowiązywał do 31 grudnia 2022 r. Następnie ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 185 ze zm.) do ustawy o pomocy dodano z mocą od 1 stycznia 2023 r. art. 100d, który zawierał taką samą regulację, jak art. 100c, z tym, że mającą obowiązywać do 24 sierpnia 2023 r. Jednakże ustawami z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1088), z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. poz. 232) oraz z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 854 z. zm.) termin ten przedłużano kolejno do 4 marca 2024 r., do 30 czerwca 2024 r. oraz do 30 września 2025 r. W ocenie NSA ostatnie przedłużenie terminu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, czyli do 30 września 2025 r., nie może być uznane za usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami związanymi z wojną w Ukrainie, w tym wynikającym z tego napływem cudzoziemców do Rzeczypospolitej Polskiej. W tym zakresie NSA podziela argumentację przedstawioną w podobnych sprawach, w tym w wyroku z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24. W związku z tym, w ocenie NSA, dopiero stan prawny ukształtowany ustawą z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw jest sprzeczny w sposób oczywisty z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany przepis Konstytucji zapewnia każdemu, a więc także cudzoziemcowi znajdującemu się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (art. 37 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), prawo do rozpoznania jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W przypadku spraw załatwianych przez organy administracji jest to sąd administracyjny powołany do kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Przy czym aby ta kontrola była skuteczna konieczne jest wydanie przez organ administracji określonego aktu. Środkiem prawnym mającym na celu zapewnienie wydania przez organ administracji publicznej w rozsądnym terminie aktu mogącego być przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny jest skarga na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie przez taki organ postępowania. Długotrwałe usunięcie z sytemu prawnego takich skutecznych środków prawnych godzi zatem bezpośrednio w prawo do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględniając powyższe w ocenie NSA od 1 lipca 2024 r. art. 100d ustawy o pomocy nie może być stosowany z uwagi na oczywistą sprzeczność z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na powyższe zbędne jest odnoszenie się do kwestii niezastosowania art. 100d ustawy o pomocy z uwagi jakoby na zakres podmiotowy powołanej ustawy. Niemniej należy zauważyć, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie jest zasadne. Jak już wielokrotnie NSA w podobnych sprawach wskazywał (m.in. sprawy o sygn. akt: II OSK 2601/24, II OSK 2012/24, II OSK 2238/24 oraz II OSK 1995/24) niezasadna jest wykładnia, w wyniku której przyjmuje się, że art. 100d ustawy o pomocy mają zastosowanie jedynie wobec cudzoziemców wskazanych w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy. W ocenie NSA podstawowa reguła wykładni przepisów prawa stanowi, że różnym pojęciom użytym w ramach jednego aktu normatywnego należy nadawać różne znaczenia. W związku z tym, skoro w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy mówi się o obywatelach Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz o obywatelach Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czyli o niektórych tylko cudzoziemcach, to użytego w art. 100c ust. 1 pkt 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy słowa "cudzoziemiec" bez żadnego innego określenia, nie można rozumieć w taki sam sposób, jak to zostało przyjęte w powołanym art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Nadto, skoro w żadnym przepisie ustawy o pomocy nie zdefiniowano pojęcia "cudzoziemiec" na potrzeby całej tej ustawy, to o ile szczególny jej przepis nie stanowi inaczej (jak np. jej art. 100a ust. 1), należy to pojęcie rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W powołanym przepisie ustalono bowiem, jak należy rozumieć na potrzeby ustawy o cudzoziemcach pojęcie "cudzoziemiec", zaś sprawy o zezwolenie na pobyt, których dotyczy art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, są uregulowane w ustawie o cudzoziemcach. W końcu, art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, a także pozostałe jednostki redakcyjne tych artykułów, nie miałyby racjonalnego uzasadnienia, gdyby dotyczyły one tylko cudzoziemców wskazanych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy. Jeżeli zaś rozumieć je literalnie, jako dotyczące spraw wszystkich cudzoziemców, to wpisują się one w cel ustawy o pomocy. Uwalniając wojewodów, będących podstawowym organem administracji w sprawach pomocy obywatelom Ukrainy przybywającym do Polski w związku z wybuchem wojny w Ukrainie (m.in. art. 12 ustawy o pomocy) od obowiązku terminowego załatwiania spraw innych niż obywatele Ukrainy cudzoziemców, umożliwiają sprawniejsze działanie tych organów administracji w zakresie udzielania pomocy beneficjentom ustawy o pomocy. Jeżeli chodzi natomiast o podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia art. 112a ustawy o cudzoziemcach, to wobec ustalenia, że pismem z 19 maja 2023 r. organ administracji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania, co zresztą było następstwem usunięcia przez skarżącego braków formalnych wniosku, kwestia, czy postępowanie zostało wszczęte z chwilą doręczenia organowi administracji żądania, czy też po usunięciu braków nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Reasumując stwierdzić należy, że termin załatwienia sprawy skarżącego, wynoszący zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach 60 dni, upłynął 29 sierpnia 2024 r. Tym samym w chwili wydania zaskarżonego wyroku zachodziła bezczynność organu administracji w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Uwzględnienie skargi na bezczynność było zatem zasadne. W tym stanie rzeczy NSA, uznając, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ administracji zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.