II OSK 1991/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 17/22 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2021 r., nr WOP.7721.163.2017.MH w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 17/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi [...] z siedzibą w B. , uchylił zaskarżoną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 22 listopada 2021 r., nr WOP.7721.163.2017.MH oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie z dnia 3 marca 2021 r., nr PINB-V-7141/2/16 o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego w postaci budynku kontenerowego pełniącego funkcję szpitala dla zwierząt, znajdującego się na terenie prowadzonego przez stronę skarżącą schroniska dla bezdomnych zwierząt w miejscowości D. w gminie L. , na działkach [...] i [...], obręb [...] . W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji akcentował, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały kompletnych ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnił, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, że inwestor pomimo obowiązku, nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaznaczył, że w sprawie najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Dalej, Sąd pierwszej instancji przedstawił wymogi wynikające z art. 7, art. 77 i 80 K.p.a. i stwierdził, że organy obu instancji im nie sprostały. Przenosząc powyższe na realia sprawy wskazał, że wedle ustaleń Powiatowego Inspektora prowadzono postępowania w stosunku do obiektu kontenerowego o wymiarach 15 m x 6 m i wysokości 3 m, wyposażonego w instalację elektryczną, wzniesionego w 2016 r., mającego stanowić budynek i przez to wymagającego pozwolenia na budowę. Jednak protokół oględzin z dnia 19 kwietnia 2016 r., stanowiący jedyny dowód poczynionych ustaleń faktycznych w terenie, nie zawiera żadnych innych danych charakteryzujących obiekt, w tym takich, które mogłyby potwierdzać prawidłowość jego kwalifikacji jako budynku. Nie ustalono, czy obiekt posiada fundamenty i jakiego rodzaju oraz w jaki sposób jest związany z gruntem. Sąd stwierdził też, że w aktach sprawy do protokołu oględzin dołączono tylko kserokopię zdjęcia obrazującego obiekt budowlany, bez opisu jego parametrów technicznych. Z ustaleń organów nie wynika również położenie tego obiektu na działkach objętych inwestycją w kontekście pozostałych obiektów tam zlokalizowanych. Następnie szeroki wywód prawny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku poświęcił wyjaśnieniu, że organy nadzoru budowlanego "w oparciu o niekompletny materiał dowodowy dokonały nieprawidłowej kwalifikacji obiektu jako budynku". Skoncentrował się na kwestii rozumienia pojęcia fundamentu. Wyraził przekonanie, że budynek musi mieć fundament, którego dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, a przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Inne rozwiązania, takie jak "punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają takiej roli". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie dokonano dostatecznych ustaleń w sprawie dotyczących powyższej kwestii w kontekście kwalifikacji obiektu objętego rozbiórką. Wątpliwości budzą także dane indywidualizujące obiekt, zwłaszcza że niejasna okazała się kwestia jego zwymiarowania w świetle decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2021 r. (w przedmiocie warunków zabudowy) oraz wyjaśnień skarżącego Stowarzyszenia (dotyczących inwentaryzacji zabudowy zleconej architektowi). Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 18 maja 2022 r. wniósł Wojewódzki Inspektor zarzucając naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez przyjęcie, że dla uznania obiektu budowlanego za budynek niezbędne jest, aby obiekt ten posiadał fundamenty znajdujące się pod powierzchnią ziemi, a przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosło o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 24 stycznia 2025 r., nr WOP.7724.179.2021.MH Wojewódzki Inspektor przekazał pismo Powiatowego Inspektora informujące, że sporny budynek kontenerowy pełniący funkcję szpitala dla zwierząt uległ spaleniu w wyniku pożaru i został rozebrany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Na wstępie należy wyjaśnić, że okoliczności niniejszej sprawy kształtują się specyficznie. Naczelny Sąd Administracyjny otrzymał od Wojewódzkiego Inspektora informację o pożarze spornego obiektu kontenerowego na początku 2025 r. oraz o rozbiórce dokonanej w jego efekcie (k. 97 i 98 akt sądowych). Kwestia ta rzutuje na dalsze czynności organu po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego, wobec faktu, że zaskarżonym wyrokiem uchylono decyzje obu instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Natomiast opisane tu zdarzenia nie tamują rozpoznania skargi kasacyjnej i nie wpływają na ocenę podniesionego w niej zarzutu. Skarga kasacyjna Wojewódzkiego Inspektora dotyczy wszakże wyroku, a i pośrednio zaskarżonych decyzji, wydanych przed wspomnianym pożarem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uchylając decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji, uczynił to z uwagi na stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd podkreślił (co zostało wyżej omówione w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia), że obiekt kontenerowy objęty postępowaniem nie został dostatecznie precyzyjnie określony co do cech go indywidualizujących wśród zabudowy schroniska dla zwierząt w Dąbrówce, znajdującego się na działkach nr [...] i [...]. Wątpliwości Sądu budziły ustalenia dotyczące parametrów obiektu, w tym jego wymiarów oraz innych danych charakteryzujących obiekt budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie poprzestał jednak na wskazaniu naruszenia przepisów postępowania. Podkreślając znaczenie ustaleń dotyczących kwalifikacji obiektu budowlanego, Sąd zwrócił uwagę na problematykę pojęcia "fundamentu", dość szeroko ją rozwijając. Właśnie w zakresie tego wywodu uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zobacz zwłaszcza s. 14-16 uzasadnienia) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wypowiedział tezę, że fundament budynku powinien posiadać dolną płaszczyznę znajdującą się pod powierzchnią ziemi, a przeniesienie fundamentów w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Ta teza wprost stała się asumptem do wniesienia skargi kasacyjnej przez Wojewódzkiego Inspektora, który w tym właśnie kontekście podniósł zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 P.b. Organ starał się przekonać, że dokonywanie szczegółowej oceny posadowienia obiektu na gruncie jest zbędne. Jego zdaniem stanowisko Sądu pierwszej instancji pomija utrwalone poglądy orzecznictwa, gdzie konsekwentnie wskazuje się, że decydujące znaczenie ma masa i rozmiary obiektu, jego stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, a nie przyjęte rozwiązania techniczne. Istotne znaczenie ma również czas trwania obiektu w danym miejscu, który wskazuje na wolę inwestora obejmującą trwałe funkcjonowanie obiektu w danym miejscu. Skarżący kasacyjnie organ podniósł też, że nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez ten obiekt fundamentów zagłębionych w gruncie, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Istotne jest, czy posadowienie obiektu pozostaje na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, zapewnia jej stabilność, uniemożliwia przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. To, że określony obiekt budowlany jest przestawny, nie oznacza, że nie można przyjąć, iż jest on trwale związany z gruntem. Odnosząc się do powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przede wszystkim uwagę na fakt, że Wojewódzki Inspektor w skardze kasacyjnej, której podstawami Sąd drugiej instancji jest związany, nie podniósł zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ani art. 107 § 3 K.p.a. Te natomiast przepisy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał za naruszone przez organy orzekając między innymi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W szczególności nie zakwestionowano stanowiska Sądu pierwszej instancji dotyczącego choćby kwestii braku dostatecznej identyfikacji spornego obiektu, ustaleń dotyczących jego parametrów czy też ustaleń dotyczących związania z gruntem. Należy więc stwierdzić, że w istocie skarga kasacyjna nie podważa zasadniczych tez zaskarżonego wyroku, które zadecydowały o uwzględnieniu skargi [...] z siedzibą w B. . Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega (co sygnalizowano już wyżej), że powodem wniesienia skargi kasacyjnej jest sprzeciw Wojewódzkiego Inspektora dotyczący wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku stanowiska odnoszącego się do sposobu rozumienia pojęcia "fundamentu". Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy problematyki tej nie może w płaszczyźnie merytorycznej szeroko rozwinąć, gdyż doszłoby do sytuacji, gdy wypowiedź Sądu dotycząca charakterystyki obiektu budowlanego odrywałaby się od okoliczności sprawy, które w istotnym zakresie w ogóle nie zostały ustalone. Otóż, jak prawidłowo zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, dane dotyczące spornego obiektu budowlanego, określonego jako budynek kontenerowy pełniący funkcję szpitala dla zwierząt, wynikają w zasadzie tylko z protokołu oględzin przeprowadzonych dnia 19 kwietnia 2016 r., gdzie stwierdzono, że budynek zrealizowano bez wymaganego pozwolenia na budowę i był on wyposażony w instalację elektryczną oraz miał wymiary 15 m x 6 m oraz wysokość 3 m. Do protokołu dołączono także kserokopię zdjęcia budynku (karty 7 i 7.1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W toku postępowania nie poczyniono ustaleń dotyczących sposobu posadowienia spornego obiektu szpitala dla zwierząt na gruncie. Mając to wszystko na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dotyczące sposobu rozumienia pojęcia fundamentu należy uznać za zbyt daleko idące w kontekście zebranego materiału dowodowego. Zebrana dokumentacja nie obrazuje bowiem w ogóle, w jaki sposób obiekt budowlany objęty postępowaniem powiązany jest z gruntem, a interpretację stanu faktycznego dodatkowo utrudnia fakt, że organy nadzoru budowlanego nie zebrały także dokładniejszych danych dotyczących chociażby parametrów konstrukcyjnych kontenerowej zabudowy. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny może jedynie stwierdzić, że zarzut skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora dotyczący naruszenia art. 3 pkt 2 P.b. odnosi się do części merytorycznej uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, która okazała się zbyt daleko idąca ze względu na brak dostatecznego zrelatywizowania jej do ustaleń faktycznych organów oraz mającej w istocie abstrakcyjny charakter. Niezależnie od ustaleń stanu faktycznego można natomiast pokrótce odnieść się do tez forsowanych przez Wojewódzkiego Inspektora, wyrażonych w skardze kasacyjnej, a uprzednio także w decyzji. Otóż Wojewódzki Inspektor twierdzi, że w sprawie nie było potrzeby czynienia ustaleń dotyczących sposobów połączenia obiektu budowlanego z gruntem, jako że o jego kwalifikacji jako budynku świadczy wystarczająco to, że sporny obiekt istnieje od 2016 r. i przez ten czas skutecznie opierał się wpływom czynników zewnętrznych mogących zniszczyć jego konstrukcję (s. 4 decyzji). Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora jest on zatem na tyle trwały, że nie ma znaczenia rodzaj zakotwienia fundamentów w gruncie i głębokość ich posadowienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafna prezentowana przez organ drugiej instancji ogólna teza – jakoby o trwałym połączeniu obiektu budowlanego z gruntem, a przez to o kwalifikacji obiektu jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b., miał świadczyć wyłącznie fakt jego długotrwałego, niezakłóconego przez czynniki zewnętrzne istnienia. Obecnie odnotować można bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące kwalifikacji obiektów budowlanych w kontekście art. 3 pkt 2 P.b., co potwierdza treść skargi kasacyjnej. Prawdą jest, że różne rozwiązania techniczne, w tym takie na przykład, jak posadowienie budynku na bloczkach betonowych, uznaje się za fundamenty. W judykaturze akcentuje się aspekt nie tyle przyjętej technologii posadowienia obiektu, co daje się prymat takiej jego cesze, jaką jest zapewnienie obiektowi stabilności i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym (zob. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 696/22, II OSK 697/22 oraz z dnia 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1739/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże takie podejście nie uprawnia do przyjmowania, że dany obiekt budowlany, zwłaszcza o lekkiej konstrukcji, jest budynkiem tylko dlatego, że pozostaje stabilnie na gruncie przez dłuższy okres i że nie trzeba wobec tego czynić jakichkolwiek ustaleń dotyczących jego charakterystyki technicznej, w tym dotyczącej sposobu posadowienia. Do tego natomiast w realiach niniejszej sprawy zmierza argumentacja skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora. Aby prawidłowo wypowiedzieć się o tym, czy dany obiekt budowlany posiada fundamenty i jest budynkiem, należy znać jego charakterystykę i sposób posadowienia. To one bowiem podlegają ocenie. Wyrażanego w judykaturze stanowiska, że jako fundament traktować można różne rozwiązania techniczne stabilizujące obiekt budowlany, nie można rozumieć opacznie i niejako odwrotnie – wywodząc mylnie, że obiekt jest budynkiem, bo stabilnie pozostaje w danym miejscu dłuższy czas. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok zawierał w uzasadnieniu częściowo zbyt daleko idące wywody dotyczące sposobu kwalifikacji spornego obiektu budowlanego, niezrelatywizowane dostatecznie do stanu faktycznego sprawy, który nie został należycie ustalony. Jednakże mimo to zaskarżony wyrok odpowiada prawu, gdyż trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zidentyfikował po stronie organów naruszenie przepisów postępowania, co było wystarczającą podstawą uchylenia decyzji obu instancji. W tym zakresie zresztą skarżący kasacyjnie Wojewódzki Inspektor wyroku nie zakwestionował. W punkcie 2. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Uznał bowiem, że w okolicznościach niniejszej sprawy strony powinny ponieść własne koszty postępowania stosownie do zasady ogólnej wynikającej z art. 199 P.p.s.a.