II OSK 2069/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 40/25 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 listopada 2024 r. znak DLI-II.7620.31.2022.KM.32(KP) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 28 lutego 2025 r., VII SA/Wa 40/25, oddalił skargę B. W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej Minister) z dnia 13 listopada 2024 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 30 marca 2022 r., uzupełnionym i skorygowanym w trakcie prowadzonego postępowania, O. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor" lub "O. S.A."), wystąpił do Wojewody o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu dla inwestycji pn.: "Budowa gazociągu DN 400 MOP 5,5 MPa wraz z infrastrukturą towarzyszącą związaną z przebudową gazociągu DN 400 relacji Jarosław – Sędziszów w m. Przeworsk". Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie Wojewoda Podkarpacki (dalej Wojewoda) wydał w dniu 12 lipca 2022 r. decyzję o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Od tej decyzji Wojewody odwołania wnieśli Z. R., A. K. i A. K., M. C., A. R. oraz B. W. Zaskarżoną decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia 12 lipca 2022 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji. Skargę do WSA w Warszawie wniosła B. W. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę. Sąd podkreślił, iż Minister w zaskarżonej decyzji kompleksowo wyjaśnił charakter i skutki postępowania lokalizacyjnego, przede wszystkim w zakresie braku możliwości zmiany przez organ wyznaczonej przez inwestora trasy inwestycji, a także wpływu inwestycji na prawo własności skarżących i poczynione przez nich uprzednio plany inwestycyjne na należących do nich nieruchomościach. Sąd wszystkie te twierdzenia Ministra w pełni podzielił (tym bardziej wobec przywołania przez Ministra szeregu orzeczeń sądów administracyjnych) i powtarzanie ich uznał za zbędne. W ocenie Sądu, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 107 § 1 pkt 6 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2024.572 ze zm.; dalej k.p.a.), w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, nie zasługują na uwzględnienie i stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organu odwoławczego. Zdaniem inwestora, gazociąg wraz z infrastrukturą towarzyszącą został zaprojektowany w sposób jak najmniej ingerujący w przedmiotową nieruchomość. Ponadto, jak wyjaśnił inwestor, dokonana korekta przebiegu trasy umożliwia zagospodarowanie działki od strony północno-zachodniej poprzez np. wskazane przez skarżącą budynki towarzyszące takie jak garaż, budynek gospodarczy. Prawidłowo przy tym, zdaniem Sądu, przyjął organ odwoławczy, że nawet dokonana przez inwestora optymalizacja rozwiązań lokalizacyjnych nie jest w stanie wyeliminować wszystkich utrudnień występujących w indywidualnych przypadkach, tak aby jeszcze zmniejszyć ingerencję planowanej inwestycji w nieruchomość skarżącej. Tym samym niezasadne są zarzuty skargi jakoby to Minister, czy też inwestor, w ogóle zignorowali plany skarżącej – jak wynika z akt sprawy – uwzględnili je na tyle, na ile było to możliwe. Ponadto, na etapie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, zarówno Wojewoda, jak i Minister nie posiadają kompetencji do badania alternatywnej trasy inwestycji. Właściwy miejscowo wojewoda, a także Minister (jako organ odwoławczy), zobligowani są - w przypadku spełnienia przez inwestora wymagań określonych w specustawie gazowej - ustalić lokalizację inwestycji w wersji zgodnej z wnioskiem. Zdaniem Sądu, zarzut naruszenia prawa materialnego - § 10 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. 2013.640 dalej: rozp.M.G.) również nie jest niezasadny. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skarżąca błędnie wskazuje, że zasięg strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu na jej nieruchomości określa załącznik nr 2 do rozp.M.G. Aktualne szerokości strefy kontrolowanej dla projektowanego gazociągu DN 400 definiuje § 10 ust. 6 pkt 3 lit. c) tego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, szerokość strefy kontrolowanej wynosi 8 m (po 4 m na stronę od osi gazociągu) - a nie jak wskazuje błędnie skarżąca - 30 m (po 15 m na stronę od osi gazociągu). Ponadto, § 21 ust. 3 pkt 1 rozp.M.G. wskazuje, że gazociągi należy projektować i budować w taki sposób, aby inne obiekty budowlane znajdowały się w odległości od osi gazociągu nie mniejszej niż połowa szerokości stref kontrolowanych - na terenie zaliczonym do pierwszej klasy lokalizacji. Jak wynika z akt sprawy, inwestor w piśmie z dnia 9 sierpnia 2023 r. wyjaśnił, iż teren całej inwestycji został objęty pierwszą klasą lokalizacji, zgodnie z § 7 ust. 1 rozp.M.G., co ma odzwierciedlenie w przyjętym współczynniku projektowym i co za tym idzie, w zwiększonej grubości ścianki gazociągu, co czyni go bardziej wytrzymałym. Inwestor podał, że ustanowienie strefy kontrolowanej, zwiększenie grubości ścianki gazociągu oraz obecne standardy budowy gazociągów (np. badania spawów podczas budowy) minimalizują prawdopodobieństwo wystąpienia awarii gazociągu, o których to awariach (w odniesieniu do innych eksploatowanych już gazociągów na terenie kraju) pisze skarżąca w jednym z uzupełnień odwołania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nie jest prawdą twierdzenie skargi, iż ustalona lokalizacja zamierzenia budowlanego narusza ww. przepis rozp.M.G. w zakresie, w jakim dotyczy on planowanych przez inwestora prac budowlanych na działce nr [...], albowiem posadowienie zamierzenia budowlanego zgodnie z ww. projektami spowoduje kolizję obszaru strefy kontrolnej sieci gazowej (w której nie wolno wznosić ani posadowić obiektów budowlanych) z obiektami budowlanymi istniejącymi (budynkiem mieszkalnym) i planowanymi do wzniesienia (budynkami gospodarczymi) przez skarżącą, zgodnie z decyzjami Starosty Przeworskiego w Przeworsku odpowiednio z dnia 1 grudnia 2021 r. oraz z dnia 7 marca 2022 r. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła B. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania sprawy co do istoty, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach - zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz brak uchylenia decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez orzekające na etapie postępowania administracyjnego organy administracji publicznej przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym: - niewyjaśnienie powodów, dla których zmiana przebiegu trasy sieci gazowej poza działkę nr [...] byłaby na etapie ustalania lokalizacji zamierzenia budowlanego niemożliwa zarówno pod kątem materialnoprawnym, jak i formalnoprawnym, zwłaszcza, że inwestor miał świadomość zamierzeń inwestycyjnych skarżącej i rozważał korektę trasy gazociągu zgodnie z jej oczekiwaniami; - zaniechanie rozważenia wpływu posadowienia zamierzenia budowlanego inwestora na zakres prawa własności bądź użytkowania wieczystego właścicieli bądź użytkowników wieczystych działek nr [...] i działek [...] i [...] (zwłaszcza pod kątem umiejscowienia ich na terasie zalewowej rzeki Mleczka), a także dokonania nieznajdującego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym ani też aktualnym orzecznictwie ustalenia, jakoby możliwość dokonania oceny czy posadowienie gazociągu na gruncie skarżącej pociągać będzie skutki w postaci braku możliwości dalszego prawidłowego korzystania z działki nr [...] w sposób dotychczasowy albo zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem będzie możliwe dopiero po posadowieniu urządzeń na gruncie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak uchylenia decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez orzekające na etapie postępowania administracyjnego organy administracji publicznej przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to niezawarcie w treści decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji wszystkich jej niezbędnych i ustawowo koniecznych elementów, mianowicie kompleksowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza w zakresie, w jakim dotyczy ono: - scharakteryzowania działki nr [...] pod względem jej przeznaczenia, zamierzeń budowlanych jej właścicielki (skarżącej) oraz umiejscowienia jej części w terasie zalewowej, która uniemożliwia wznoszenie jej budynków w każdej jej części, w kontekście planowanego zamierzenia budowlanego i wydawanej (zaskarżonej) decyzji utrzymującej w tej części decyzję organu I instancji; - wyjaśnień inwestora co do wdrożonych korekt trasy projektowanego gazociągu, zwłaszcza w zakresie aspektów technicznych, w tym przepisów prawa, lokalizacji przewiertu HDD pod rzeką Mleczką, konieczność zapewnienia możliwie długiego odcinak prostego na trasie przewiertu, obecność infrastruktury obcej, zagospodarowania terenu, w tym zamierzeń budowlanych (inwestycyjnych) odwołującej oraz właścicieli działek sąsiadujących (w tym działek nr [...] i [...]), w sytuacji, gdy konieczność scharakteryzowania działki nr [...] pod kątem zamierzenia budowlanego i rozszerzenia wyjaśnień inwestora należało poczytywać za obowiązek organu I instancji i organu odwoławczego w zakresie realizacji dyrektywy ujętej w art. 9 k.p.a. (należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków), co uniemożliwia skarżącej odtworzenie procesów myślowych i decyzyjnych zakończonych sporządzeniem sentencji zaskarżonej decyzji i uzasadnia przyjęcie, iż zaskarżona decyzja (jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji) nie zawiera koniecznego jej elementu, a więc jest wadliwa; II. stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z § 10 ust. 6 pkt 3 lit. c) rozp.M.G. poprzez ich niezastosowanie i brak uchylenia decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez orzekające na etapie postępowania administracyjnego organy administracji publicznej przepisu prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, a to przyjęcie, że ustalona lokalizacja zamierzenia budowlanego odpowiada powszechnie obowiązującym przepisom prawa, w sytuacji, gdy narusza ona ww. przepis w zakresie, w jakim dotyczy on planowanych przez inwestora prac budowlanych na działce nr [...], albowiem posadowienie zamierzenia budowlanego zgodnie z ww. projektami spowoduje kolizję obszaru strefy kontrolnej sieci gazowej (w której nie wolno wznosić ani posadawiać obiektów budowlanych) z obiektami budowlanymi istniejącymi (budynkiem mieszkalnym) i planowanymi do wzniesienia (budynkami gospodarczymi) przez skarżącą, zgodnie z decyzjami Starosty Przeworskiego w Przeworsku odpowiednio z dnia 1 grudnia 2021 r. oraz z dnia 7 marca 2022 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów i Gospodarki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uczestniczka postępowania Z. R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną poparła w całości skargę kasacyjną złożoną przez B. W. i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie na rzecz uczestniczki Z. R. kosztów sądowych według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. wskazać należy na charakter prawny postępowania prowadzonego w trybie tzw. specustawy gazowej, tj. ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (j.t.Dz.U.2024.1286 ze zm.). Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego prowadzone na podstawie przepisów tej ustawy jest postępowaniem szczególnym, którego celem jest usprawnienie i przyspieszenie procesu inwestycyjnego o strategicznym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa. Zgodnie z utrwaloną i jednolitą linią orzeczniczą, organ wydający decyzję lokalizacyjną jest związany wnioskiem inwestora i nie posiada kompetencji do władczego korygowania przebiegu inwestycji (por. wyrok NSA z 12 września 2023 r., II OSK 1004/23). Inwestor jest bowiem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast rolą organu orzekającego jest wyłącznie ocena, czy przedstawiona koncepcja jest zgodna z prawem, a nie poszukiwanie rozwiązań alternatywnych czy optymalnych z punktu widzenia interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości. Skoro zatem organy administracyjne nie miały kompetencji do oceny racjonalności czy optymalizacji przebiegu inwestycji, to prowadzenie postępowania dowodowego w tym kierunku było pozbawione podstaw prawnych i prowadziłoby jedynie do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania. Obowiązek organu wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ogranicza się bowiem do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, który jest istotny dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 15 października 2025 r., II OSK 2802/24, LEX nr 4015396). W realiach niniejszej sprawy materiał ten został zebrany w sposób wyczerpujący i Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy administracji nie naruszyły wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. nie znalazły więc usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z § 10 ust. 6 pkt 3 lit. c) rozp.M.G. również nie okazał się zasadny. Jak wynika z akt sprawy projektowany przebieg trasy gazociągu umożliwia zagospodarowanie działki należącej do skarżącej kasacyjnie i nie koliduje z istniejącą zabudową, a zatem przepisy wskazane w tym zarzucie nie zostały naruszone W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Uznając, że ze względu na szczególną sytuację skarżącej kasacyjnie, która z uwagi na lokalizację na jej nieruchomości przedmiotowej inwestycji ma ograniczone możliwości zagospodarowania stanowiącej jej własność działki, w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.