II OSK 2071/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś - Skobel po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 409/23 w sprawie ze skargi A.J. i M.K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2022 r. nr 1991/2022 w przedmiocie umorzenie postępowania zażaleniowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S.A. z siedzibą w W. solidarnie na rzecz A.J. i M.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 409/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A.K. i M.K., uchylił postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 9 grudnia 2022 r. nr 1991/2022 oraz zasądził od WINB na rzecz A.J. i M.K. solidarnie kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Poddanym kontroli Sądu pierwszej instancji postanowieniem WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; zwanej dalej: p.b. ) umorzył postępowanie zażaleniowe z zażalenia A.J. i M.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie (zwanego dalej: PINB) z dnia 25 października 2022 r. nr 753/2022 nakładającego na M. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. obowiązek przedłożenia dokumentów w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym. W skardze kasacyjnej M. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. zaskarżyła ww. wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.; zwanej dalej k.c.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż skarżącym przysługuje przymiot strony w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, bowiem interes prawny skarżących wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. z art. 140 i 144 k.c., a w konsekwencji bezzasadne uwzględnienie skargi; 2) art. 49f, art. 49g, art. 49h i art. 49i p.b. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ winien zbadać rzekome przebudowy obiektów budowlanych w latach 2021-2022, immisje bezpośrednie i pośrednie wywoływane przez budynek inwestora na nieruchomość skarżących oraz kwestie związane ze zmianą sposobu użytkowania budynku, w wyniku czego uznając, iż zarzuty te winny być rozpatrzone przez organ pod względem merytorycznym w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym i w konsekwencji bezzasadnie uwzględnienie skargi; 3) art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez uznanie, iż organ błędnie zastosował art. 138 §1 k.p.a. umarzając postępowania z uwagi na brak przymiotu strony skarżących i w konsekwencji bezzasadnie uwzględnienie skargi; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii podniesionych przez Spółkę w swoim stanowisku, a także niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia objawiające się m.in. wykorzystaniem wykładni i orzeczeń odnoszących się do odrębnych od przedmiotowego postępowań, tj. postępowań w sprawie legalności obiektu budowlanego, nie zaś uproszczonego postępowania legalizacyjnego, skutkiem czego uznanie, iż skarżącym przysługuje przymiot strony, pomimo tego, iż skarżący nie mogą skutecznie uzyskać w drodze stosowanej w przedmiotowej sprawie procedury administracyjnej rozstrzygnięcia w zakresie wskazywanych przez siebie żądań. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem Spółki, Sąd pierwszej instancji w sposób błędny zastosował przepisy art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 k.c. oraz w sposób błędny dokonał ich wykładni. Przyjęta w art 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, przesłanka interesu prawnego wymaga wyprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c. dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają ku temu podstawę. Nawet w przypadku, gdyby próbować wywodzić ich interes prawny z art. 140 i art. 144 k.c. to w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynku posadowionego na działce nr [...] skarżący nie mają możliwości żądać od organu podjęcia żadnych czynności mogących zapewnić realizację podnoszonych przez nich żądań. Uproszczone postępowanie legalizacyjne nie daje bowiem przesłanek do badania interesu osób trzecich, nadto zaś w trakcie kontroli z dnia 5 października 2022 r. organ I instancji nie dopatrzył się naruszeń w postaci nadmiernej czy uciążliwej immisji, szczególnie dot. hałasu, emisji gazów i pyłów do powietrza czy też odprowadzania wody i innych substancji na nieruchomość skarżących. W przypadku zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej organ bada jedynie czy strona skompletowała wszystkie dokumenty oraz sprawdza, czy ekspertyza wskazuje, iż stan techniczny obiektu samowolnie zrealizowanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi i pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu, zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. W toku uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ bada jedynie prawidłowość i kompletność przedłożonych dokumentów i nie ma możliwości przykładowo nakazać ograniczenia potencjalnej immisji powodowanej przez obiekt budowlany. Wobec tego wszelkie argumenty podniesione przez skarżących i uznane przez Sąd pierwszej instancji dotyczące legalności i zgodności z przepisami robót budowlanych oraz immisji w żaden sposób nie mogą wpływać na rozstrzygniecie podejmowane przez organ w toku uproszczonego postępowania legalizacyjnego, bowiem materia ta nie jest przedmiotem badań przez organ we wzmiankowanym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę A.J. i M.K. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej przypomnieć trzeba, że zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 409/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie WINB z dnia 9 grudnia 2022 r. nr 1991/2022 umarzające postępowanie zażaleniowe dotyczące zażalenia skarżących na postanowienie PINB z dnia 25 października 2022 r. nr 753/2022 nakładającego na M. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. obowiązek przedłożenia dokumentów w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku zasadniczym powodem uchylenia postanowienia WINB było naruszenie przez ten organ art. 28 k.p.a. polegające na jego błędnej wykładni, a w konsekwencji art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Argumentacja skarżącej kasacyjnie koncentruje się na próbie zakwestionowania przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 28 k.p.a., a sprowadzającej się do przyjęcia, że interes prawny strony w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym może wynika bezpośrednio z art. 140 i 144 k.c. Dlatego w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że w sprawach samowoli budowlanej, w tym w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 p.b., a status strony ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., według którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia interesu prawnego, jednak powszechnie przyjmuje się, że musi on wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Chodzi przy tym nie o interes faktyczny dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszący się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny musi być przy tym osobisty, własny i indywidualny oraz realny i rzeczywisty (por. wyrok NSA z 15 lutego 2024 r., II OSK 2303/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy zatem to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. O tym, czy interes prawny będący treścią żądania określonego podmiotu ma charakter prawny, decyduje treść obowiązujących w zakresie przedmiotu żądania przepisów prawa materialnego. Zasadnie przy tym stwierdził Sąd pierwszej instancji, że przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga dla przyznania przymiotu strony postępowania administracyjnego wykazania naruszenia interesu prawnego, lecz tylko jego istnienia. Zatem podnoszona przez skarżącą kasacyjnie Spółkę okoliczność, że organ nadzoru budowlanego nie może zakazać immisji na nieruchomość skarżących, nie ma znaczenia w kwestii ustalenia interesu prawnego. Ustalając krąg stron postępowania organ ocenia jedynie samą okoliczność oddziaływania na nieruchomość sąsiednią, a nie czy oddziaływanie to ma miejsce w sposób ponadnormatywny. Istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 k.p.a. nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie jakichkolwiek norm, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej, interes prawny o którym mowa w art. 28 k.p.a. może być wywiedziony nie tylko z materialnych przepisów prawa administracyjnego, ale również norm prawa cywilnego. Taką normę może stanowić przede wszystkim art. 140 k.c., wskazujący na uprawnienia właściciela względem rzeczy, którego uzupełnieniem jest art. 144 k.c., według którego właściciel nieruchomości winien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyroki NSA z 5 września 2023 r. II OSK 2176/21, z 9 marca 2023 r. II OSK 155/22, z 26 listopada 2013 r. II OSK 1450/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, jako niezasadną ocenia przy tym argumentację Spółki, jakoby interes prawny w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym oceniany miał być w sposób inny, niż ma to miejsce w postępowaniu legalizacyjnym lub naprawczym. W każdym z tych postępowań ustalając krąg stron postępowania, organ nadzoru budowlanego musi ocenić, czy samowolnie wykonane roboty budowlane mogą oddziaływać na sąsiednie nieruchomości. Natomiast odmienny zakres kompetencji organu nadzoru budowlanego w każdym z tych postępowań, nie ma znaczenia dla ustalenia kręgu stron postępowania, a jedynie na treść ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, w zakresie w jakim Sąd ten, za dalece niewystarczające uznał, ustalenia faktyczne organu nadzoru budowlanego w zakresie oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. WINB ograniczył się bowiem do stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżący są współwłaścicielami działki nr ew. [...], która to działka nie graniczy bezpośrednio z działką nr ew. [...], na której znajduje się sporny budynek. Nieruchomość skarżących od ww. inwestycji oddziela działka nr ew. [...], która stanowi własność Skarbu Państwa - Starosty Powiatu Wołomińskiego. W sprawie nie tylko nie ustalono odległości obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania od nieruchomości skarżących, ale też nie wyjaśniono w sposób rzetelny charakteru, funkcji, formy i konstrukcji tego obiektu, a także zakresu prowadzonej w nim działalności oraz jego potencjalnych oddziaływań na sąsiednie nieruchomości, w zakresie regulowanym przepisami prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem obiektywnie istniejący obiekt budowlany o określonych parametrach, a zatem dla wyznaczenia jego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości nie była decydująca okoliczność braku bezpośredniego sąsiedztwa, lecz rzeczywisty charakter i przeznaczenie zrealizowanej inwestycji. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji przyjął prawidłowo, że samo stwierdzenie o braku bezpośredniego sąsiedztwa obiektu budowlanego z będącą własnością skarżących nieruchomością, nie było wystarczające do weryfikacji kręgu stron w postępowaniu. Konieczność dokonania ustaleń w powyżej wskazanym zakresie uzasadniała uchylenie zaskarżonego postanowienia WINB. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane tym przepisem. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Odniósł się także do zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowisk pozostałych stron. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów stron postępowania oraz podniesionej w tym zakresie argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.